Контроль для контролера
Беларуси нужен закон о контрольной деятельности
Правительство Беларуси демонстрирует стремление к оптимизации деловой среды, хотя не все его шаги в сфере регулирования предпринимательства можно назвать последовательно прогрессивными. Назовем хотя бы ставший уже печально известным Указ от 29.12.2006 № 760, который поставил на грань выживания индивидуальных предпринимателей. Тем не менее в актив правительства можно записать следующее: дальнейшее совершенствование процедуры проверок (Указ от 15.11.1999 № 673 с изменениями, внесенными Указом от 15.03.2006 № 151); упрощение регистрации (Декрет от 10.04.2006 № 6); создание рабочей группы по совершенствованию административных процедур (распоряжение премьер-министра от 30.11.2006 № 135-р).
Кстати, уже состоявшиеся заседания этой группы под руководством заместителя премьер-министра А. В. Кобякова показали, что правительство и Минэкономики (департамент по предпринимательству) не намерены «спускать дело на тормозах». И это в первую очередь почувствовали, на наш взгляд, те министерства, которые уже готовили материалы по системе разрешений в предпринимательской деятельности.
Однако есть еще одно уязвимое место в регулировании предпринимательской деятельности, которое само по себе способно значительно снизить эффективность других, даже весьма кардинальных мер. Исследования деловой среды, проводимые ежегодно Международной финансовой корпорацией (IFC), показывают, что предприниматели среди факторов, отрицательно влияющих на их деятельность, всегда называют существующую систему контроля. Конечно, можно возразить, что любой предприниматель будет всегда недоволен тем, что его контролируют, также как практически всегда предприниматели не будут полностью довольны системой налогообложения.
И все же большинство предпринимателей прекрасно понимают, что коль государство устанавливает «правила игры», то оно обязано и контролировать их соблюдение. Их не устраивает другое: то, как осуществляется контроль. И основными недостатками его они считают, в частности: чрезмерные полномочия инспекторов наряду с их предвзятостью и некомпетентностью; неадекватность санкций допущенным нарушениям; отсутствие ответственности инспектора за необоснованное препятствование деятельности предприятия; отсутствие детализированной и понятной процедуры проверок; несоблюдение инспекторами установленных процедур и неправомерность их действий. При этом по названным критериям количество указавших их респондентов по итогам за 2005 г. составило от 21% до 40%.
Нельзя сказать, что в этом направлении ничего не делается. Как уже отмечалось, принят Указ № 151, серьезно ограничивший ведомственные «аппетиты» при проведении внеплановых проверок, расширивший компетенцию Советов по координации контрольной деятельности и внесший другие прогрессивные изменения в процедуру проверок. Серьезный эффект дает и само по себе наличие таких Советов. Однако проблемы остаются и значительные. Во-первых, Указ от 15.11.1999 № 673, в который Указом № 151 внесены изменения, регулирует только проверки финансово-хозяйственной деятельности. За пределами его регулирования остались так называемые технические инспекции, т. е. относящиеся к отдельным сторонам деятельности: пожарная безопасность, санитарно-гигиеническая, охрана труда и т. п. Здесь, без преувеличения, существует столько процедур, сколько контрольных органов.
Но это, можно сказать, цветочки. Есть еще одна крайне актуальная проблема: абсолютное большинство специалистов считают, что система контроля у нас ориентирована на выявление нарушений и наказание, поэтому и «козыряют» контрольные органы суммами штрафов как важнейшим показателем. Но вне серьезного внимания осталась превентивная функция, т. е. функция предупреждения нарушений. Да и как ей не быть на задворках, если она, по общему правилу, не оценивается!
Разумеется, проверки не возникают сами по себе. Ведь если мы будем иметь четкие, ясные, прозрачные правила и процедуры, регулирующие предпринимательство, то и контроль будет иным. Однако, как свидетельствует опыт, и четкое определение процедур самих проверок имеет столь же важное значение.
Наша экономика давно нуждается в специальном законе, который можно было бы назвать «Об основах контрольной деятельности». Несмотря на специфику различных поверок, в этом законе как раз можно установить те необходимые критерии, которые позволят навести порядок в проверках (это звучит несколько парадоксально, но только на первый взгляд). Так, в качестве общих принципов контроля можно было бы, в частности, определить:
принцип законности;
презумпцию добросовестности проверяемых;
открытость и доступность для проверяемых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля;
установление обязательных требований законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;
толкование в пользу проверяемых всех неустранимых сомнений, противоречий и неясности актов законодательства, исполнение которых проверяется контролерами;
соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции контролирующего органа;
проведение контрольных мероприятий способами и методами, исключающими непосредственное вмешательство контролирующих органов в процедуру производственной деятельности проверяемых, за исключением случаев, когда проверка невозможна без такого вмешательства;
максимальная экономия государственных средств и средств проверяемых при проведении проверок и т. д.
В этом законе можно было бы также отдать должное применению передовых методов, уже активно используемых в других странах:
принцип учета рисков, когда в первую очередь и более часто проверяются те субъекты, деятельность которых представляет наибольшую опасность, а также допускающие частые нарушения;
контрольные списки — перечни вопросов по исполнению установленных требований, которые будут являться «дисциплинирующим фактором» как для проверяемых, так и для проверяющих.
В качестве ограничений при проведении мероприятий по контролю можно установить, что проверяющие не вправе:
проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции контролирующего органа, от имени которого действуют должностные лица;
осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых либо их представителей;
требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь;
превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
В законе необходимо также четко определить права и обязанности проверяющих и проверяемых, методы и способы контроля, процедуру проверок и порядок оформления результатов, порядок координации контрольной деятельности и др. Конечно, этот закон на самом деле не будет являться единственным нормативным актом в сфере контроля, но он должен стать основой для регулирования всей контрольной деятельности, и другие акты должны соответствовать его важнейшим положениям.
