Почему разъяснениям применения НПА придают рекомендательный характер

Фото: neg.by

Этот вопрос возник при обсуждении на заседании Палаты представителей законопроекта «Об изменении Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах». Документ принят в первом чтении, сейчас Постоянная комиссия по законодательству готовит его к рассмотрению во втором чтении.

На сессии законопроект об изменении Закона от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА) представили директор Национального центра законодательства и правовых исследований (НЦЗПИ) Вадим Ипатов и депутат Виталий Уткин.

По их словам, принятие законопроекта позволит обновить нормотворческий процесс и внести в него затребованные временем коррективы.

Учтено решение Конституционного Суда от 03.10.2019 № Р-1190/2019 «О правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов». В связи с этим ст. 69 Закона о НПА дополняется положением о том, что такие разъяснения носят рекомендательный характер. Также определено, что правовые последствия несоблюдения законодательства, допущенного вследствие исполнения разъяснений применения НПА, подготовленных уполномоченными госорганами, устанавливаются законодательными актами.

При приведении Закона о НПА в соответствие с обновленной Конституцией предусмотрены следующие корректировки.

Предлагается закрепить статус Всебелорусского народного собрания (ВНС) в качестве субъекта права законодательной инициативы. Определено, что Закон о НПА не будет распространяться на акты ВНС, если иное не прописано в самом Законе. В то же время в состав законодательства входят решения ВНС, принятые по вопросам утверждения основных направлений внутренней и внешней политики, военная доктрина, концепция национальной безопасности, программы социально-экономического развития РБ, о введении чрезвычайного или военного положения, установлении государственных праздников и праздничных дней.

Были перечислены и другие нововведения.

Статья 6 Закона о НПА дополняется принципом цифровизации нормотворческой деятельности. Цифровизация обеспечивается посредством широкого применения информационных технологий на всех стадиях нормотворческого процесса.

Устанавливается открытый перечень технических НПА, не относящихся к области технического нормирования и стандартизации.

С учетом положений Указа от 17.11.2020 № 415 «О повышении оперативности и качества нормотворческой деятельности» закрепляется, что изменение законодательного акта допускается, как правило, не чаще одного раза в два года, а иного НПА – не чаще одного раза в год. Исключение составляют случаи, когда такая корректировка необходима для оперативного регулирования наиболее важных вопросов, а также на основании требований НПА большей юридической силы.

Законопроектом уточняется компетенция главы государства в сфере нормотворческой деятельности.

Исключается принятие новых декретов, закрепляется механизм прекращения (приостановления) их действия.

Обновленные требования нормотворческой техники также проиллюстрированы примерами в целях обеспечения ясности и доступности их для понимания разработчиками проектов НПА.

Депутат Игорь Волков поинтересовался, почему устанавливается рекомендательный, а не обязательный характер разъяснений НПА.

Напомним, Конституционный Суд (КС) еще в октябре 2019 г. принял решение о необходимости внести в Закон о НПА изменения, определяющие юридическую силу и характер письменных разъяснений применения НПА, которые даются госорганами (организациями). Инициатором обращения в КС стала Белорусская научно-промышленная ассоциация (БНПА).

В запросе указывалось: субъектам хозяйствования приходится сталкиваться с проблемой правильного применения тех или иных норм НПА и нередко обращаться в уполномоченный орган за их толкованием. В соответствии с Законом о НПА нормотворческие органы (должностные лица), которые реализуют государственную политику, осуществляют правовое регулирование и управление в определенной сфере деятельности или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо другие уполномоченные госорганы при необходимости подготавливают письменные разъяснения применения НПА.

В то же время законодательство не содержат положений, определяющих правовой статус таких разъяснений, не установлена ответственность госорганов за неисполнение или ненадлежащее исполнение этой обязанности, субъектам хозяйствования не гарантируется судебная защита их прав и законных интересов.

В обращении БНПА отмечалось: бизнес-сообщество считает, что правовая неопределенность и нестабильность законодательства препятствуют росту инвестиций и инноваций, производственного и финансового потенциала страны.

КС согласился, что Закон о НПА, предоставляя уполномоченным госорганам (организациям) право давать при необходимости письменные разъяснения применения НПА, не определяет их юридическую силу и характер. Поэтому Совмину поручалось подготовить и внести в Палату представителей соответствующие изменения в Закон о НПА.

Вадим Ипатов отметил, что этот вопрос неоднократно поднимался в т.ч. государственными органами, юридическими и физическими лицами, которые «попадали в ситуацию применения нормативных правовых актов на основании разъяснения госорганов». В итоге это закончилось решением КС.

– Когда разрабатывались нормы обсуждаемого сегодня законопроекта, возникла дилемма по поводу того, должны разъяснения носить обязательный характер или необязательный. Взвешивались все за и против. Но давайте вспомним, что толкование НПА является одним из самых серьезных и мощных разъяснений, это достаточно сложная нормотворческая процедура, – подчеркнул руководитель НЦЗПИ.

НПА должен разъясняться тем нормотворческим органом, который его издал, и тем видом акта, которым был издан. Например, если разъясняется закон – следовательно, издается закон. На практике это происходит редко. Вадим Ипатов вспомнил лишь один такой случай, когда указом толковалось вновь введенное понятие базовой величины.

В итоге было решено использовать подход, который существует уже и в законодательстве, и в правоприменении в сфере налогообложения. Там определяется, кто может давать разъяснения в сфере налогообложения, какие последствия повлечет их применение для юридического или физического лица.

На сегодня, по мнению разработчиков законопроекта, это правильное решение. Иначе придется вводить в законодательство еще один вид нормативного акта в виде разъяснения.

***

Понятно, что БНПА обращалось в КС с надеждой получить дополнительные гарантии защиты прав субъектов хозяйствования. Ведь на практике нередко выяснялось, что предприятия, действовавшие строго в соответствии с разъяснениями официальных органов, при этом допустили нарушения. И когда за эти нарушения на них налагались санкции, использовать указанное разъяснение для своей защиты они не могли.

Однако, как видим, в Закон о НПА планируют внести изменения, в соответствии с которыми контролирующие органы и суды по-прежнему не будут учитывать тот факт, что субъект хозяйствования руководствовался официальным толкованием применения того или иного НПА.