Как изменение Закона о ГЧП скажется на инвестиционной деятельности

Правительство внесло в Палату представителей законопроект об изменении Закона «О государственно-частном парт­нерстве», в преамбуле которого сказано, что он направлен на привлечение инвестиций в отечественную экономику.     О том, как повлияют на инвестиционный климат предлагаемые поправки в действующий Закон в случае их принятия, рассуждает заслуженный юрист Беларуси Валерий ФАДЕЕВ.

В свое время в верхних эшелонах власти шли споры по поводу того, нужен ли нашей стране специальный закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Мне довелось участвовать в такой дискуссии на заседании Президиума Совмина еще в то время, когда правительство возглавлял Михаил Мясникович. После доклада представителя Минэкономики о подготовленном варианте законопроекта против его принятия выступили министр юстиции и заместитель директора НЦЗПИ. Они утверждали, что имеются Гражданский кодекс, Закон об инвестициях и другие нормативные документы, регулирующие эту сферу, поэтому все вопросы могут решаться в пределах действующего законодательства.

В какой-то мере их аргументы имели смысл, поскольку в некоторых странах нет специальных законов о ГЧП, но государственно-частное партнерство развивается высокими темпами.

Отстаивая точку зрения предпринимательских союзов, мне пришлось напомнить, что, во-первых, мы вводим новый, неизвестный ранее нашему обществу институт, а во-вторых, в Беларуси в отличие от стран, на чей опыт ссылались мои оппоненты, не работает общеправовой принцип «можно все, что не запрещено». Поэтому если наш чиновник пойдет на заключение соглашений о ГЧП без наличия специального регулирования, то у него могут возникнуть серьезные проблемы с контролирующими органами. В такой ситуации он предпочтет не рисковать и станет уклоняться от принятия решений.

Оправдались ли надежды

На Закон от 30.12.2015 № 345-З «О государственно-частном партнерстве» (далее – Закон) после его принятия и вступления в силу возлагались немалые надежды. Да, предлагаемые поправки в него подготовлены с учетом практики реализации пилотного проекта по реконструкции и техническому обслуживанию объекта «Автомобильная дорога М-10 граница Российской Федерации (Селище) – Гомель – Кобрин км 109,9 – км 195,15».

Однако Закон действует уже более шести лет, но правительство пока не может похвастать ни количеством проектов ГЧП, ни объемами инвестиций в связи с ними.

Полагаю, это связано прежде всего с общим состоянием экономики, уровнем госрегулирования, излишним вмешательством государства в хозяйственную деятельность предприятий. Сюда же можно добавить нестабильность законодательства, недостаточные гарантии защиты права собственности и т.д.

Конечно, имеются проблемы и в самом Законе, хотя они, на мой взгляд, не являются определяющими. Предлагаемые изменения направлены на совершенствование законодательства в сфере ГЧП и касаются весьма серьезных проблем.

Правительство предлагает

Сразу отмечу, что далеко не все планируемые новации представляются бесспорными.

Так, из ст. 1 Закона исключается указание на индивидуальных предпринимателей как субъектов отношений по ГЧП. Да, это в русле последних веяний экономической политики, направленных практически на полное искоренение ИП. Мне приходилось об этом писать не раз. Отмечу лишь, что сложно назвать такой шаг прогрессивным, особенно с учетом изменившихся условий работы в связи с санкционным давлением извне.

Считаю весьма существенным и позитивным дополнение ст. 6 (этапы проекта ГЧП), согласно которому появится возможность заключать соглашения о ГЧП путем проведения прямых переговоров для проектов, реализация которых не предусматривает бюджетного финансирования. Такая норма позволит заключать соглашения без проведения конкурса. В связи с этим корректируется и глава 4. Тем самым государство планирует снять ряд барьеров в сфере ГЧП. Согласно новой ст. 17¹ (заявление о заинтересованности) конкурс будет необязателен в следующем случае: если в течение 30 дней с даты опубликования решения о реализации проекта ГЧП не поступит ни одного заявления о заинтересованности либо поступившие заявления не приняты к рассмотрению по основаниям, указанным в ч. 2 п. 2 настоящей статьи, государственный партнер принимает решение о заключении соглашения о ГЧП с частным инициатором проекта ГЧП без проведения конкурса путем проведения прямых переговоров и устанавливает срок подписания соглашения о ГЧП.

Кстати, в соглашении о ГЧП должны быть определены не только условия, но и порядок его реализации, причем это требование сохраняется также при изменении и расторжении проекта. Подобные нормы повышают гарантии прежде всего для частных субъектов.

Позитивным, т.к. расширяются права участников ГЧП, является дополнение ст. 24, согласно которому по результатам переговоров отдельные условия проекта соглашения о ГЧП и (или) договора о взаимодействии (при его наличии) могут быть изменены по решению государственного партнера, если по ним достигнуто согласие с победителем конкурса и (или) коммерческой организацией, созданной победителем конкурса в соответствии с законодательством в целях заключения и исполнения в качестве частного партнера соглашения о ГЧП, за исключением не подлежащих изменению условий, содержащихся в решении о реализации проекта ГЧП, а также условий, содержащихся в конкурсном предложении победителя конкурса.

Согласно п. 3 действующей ст. 28 Закона источники возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера определяются соглашением о ГЧП. Теперь же предлагается ввести целый ряд особенностей для такого возмещения. К сожалению, процитировать их все не позволяет размер газетной статьи. Но все эти дополнения, с одной стороны, вроде вносят больше ясности и четкости в регулирование, а с другой – речь вновь идет об ограничении самостоятельности субъектов отношений.

Можно приветствовать уточнение определений проект ГЧП и объект инфраструктуры в ст. 1, особенно с учетом сказанного выше о психологии чиновника.

Уточнение полномочий Минэкономики и Минфина (ст.ст. 9 и 10 Закона) вполне логично, поскольку они будут относиться только к случаям финансирования из республиканского бюджета.

Полностью согласен с исключением из Закона ст. 11, определяющей компетенцию Госкомимущества в сфере ГЧП. Ведь вся компетенция заключалась в основном в согласованиях. Хотя, с другой стороны, если бы разработчики законопроекта уточнили полномочия этого госоргана, то, возможно, именно он мог бы стать ключевым в сфере ГЧП.

Решение принимают наверху

В ст. 1 и других статьях Закона слова «административно-территориальная единица, от имени которой выступает уполномоченный местным Советом депутатов соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган» предлагается заменить на «область (город Минск), от имени которой выступает уполномоченный Советом депутатов областного территориального уровня соответствующий исполнительный комитет областного территориального уровня». Это означает, что административно-территориаль­ные единицы уровнем ниже областного уже не будут являться субъектами отношений по ГЧП и не смогут самостоятельно заключать такие соглашения. Но как же быть с тем, что власти постоянно твердят о расширении их прав, повышении самостоятельности и т.д.?

Дополняется компетенция Сов­мина: он определяет порядок возмещения затрат, а также получения прибыли (доходов) частного партнера проекта ГЧП за счет республиканского или местных бюджетов. То есть правительство собирается решать вопросы, которые должны находиться в ведении местных властей.

Аналогичная ситуация и с дополнением ст. 16 Закона нормой от том, что решения о реализации проектов ГЧП, выполнение которых предусмотрено за счет средств областных бюджетов и бюджета Минска, не принимаются Советами депутатов областного территориального уровня, если:

– совокупный объем финансирования и (или) финансирования возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера проектов ГЧП с учетом ранее заключенных соглашений о ГЧП за счет средств областных бюджетов, бюджета Минска превышает 1% собственных доходных источников консолидированного бюджета области (Минска) на очередной год (без учета дотаций, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, передаваемых из вышестоящего бюджета);

– в текущем году исполнительным комитетом областного территориального уровня не соблюден лимит долга, определяемый в соответствии с бюджетным законодательством.

Эти вопросы однозначно должны находиться в компетенции органов местной власти.

Вызывает сомнение и правомерность дополнения ст. 16, согласно которому размер банковской гарантии исполнения обязательств по участию в конкурсе и заключения соглашения о ГЧП в случае определения участников конкурса победителями должен составлять не менее 5% прогнозируемого объема капитальных затрат, указанного в предложении о реализации проекта ГЧП.

Налицо попытка установить единые для всех жесткие рамки. Но такие вещи должны определяться самими субъектами отношений в каждом конкретном случае, а не «сверху». Тем более что получение банковской гарантии не такое уж простое дело.

Подведем итоги

Некоторые предлагаемые изменения носят чисто технический характер, и останавливаться на них не стоит.

В целом же можно сказать, что законопроект не является бесспорным, хотя отдельные его положения вполне прогрессивные.

Увеличит ли вступление его норм в силу приток инвестиций? Само по себе – вряд ли. Для этого нужно решить проблемы, перечисленные выше: стабильность законодательства, защита права собственности, ограничение госрегулирования и т.д. Мы должны понимать, что в экономике все работает в комплексе, и один, даже самый прогрессивный закон проблемы не решит.