Инфраструктура ГЧП: — оценка рисков и эффективности

Белорусские власти надеются, что механизмы государственно-частного партнерства помогут восполнить нехватку инвестиций, прежде всего для финансирования инфраструктурных проектов.

Опыт наших соседей показывает, что такая возможность действительно есть. Но для ее реализации необходимо научиться выбирать проекты и партнеров, правильно оценивать потребности инвесторов, возможности бюджета и риски всех сторон. Уроком решения этих задач стало 6-е заседание экспертной группы по развитию механизмов государст­венно-частного партнерства в ЕАЭС при консультативном комитете по вопросам предпринимательства при коллегии Евразийской экономической комиссии.

Первый в Беларуси пилотный проект, реализуемый в рамках ГЧП, – реконструкция автодороги М-10, напомнил заместитель министра транспорта РБ Алексей Авраменко. Здесь должен пройти один из маршрутов «Шелкового пути» с последующей интеграцией в европейскую транспортную систему. Первым шагом на пути реализации проекта стало заключение соглашения между правительством и ЕБРР. Теперь с участием консорциума консультантов во главе с компанией PwC идет подготовка технико-экономического обоснования, паспорта проекта и других документов, включая проект соответствующего нормативно-правового акта. По словам замминистра, интерес к реконструкции дороги проявляют ряд компаний и международные финансовые институты. Остается выбрать частного партнера, чтобы начать работы в запланированные сроки – во второй половине 2018 г.

Но российский опыт показывает, что самое интересное наступает тогда, когда стройка близится к завершению. Наши соседи успели накопить определенный опыт реализации проектов ГЧП, особенно в транспортной сфере, где они обеспечили бурный рост концессий. Как рассказал начальник отдела департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития РФ Михаил Брусиловский, из 72 проектов в сфере транспорта 40 реализуются в автодорожной инфраструктуре. В них вложено более 400 млрд. RUB частных инвестиций. Разрабатывая законодательство о ГЧП, наши соседи тоже брали за образец мировой опыт. Но в реальности все обернулось неожиданным образом.

ШОКОМ для сторонников ГЧП и некоторых бизнесменов стало требование Федеральной антимонопольной службы РФ аннулировать результаты конкурса на строительство автодороги, условия которого предусматривали 100-процентную компенсацию частному инвестору его расходов. По мнению ФАС, проекты на таких условиях должны считаться госзакупками – со всеми вытекающими последствиями. К такому же выводу недавно пришел суд. Многие российские специалисты, в т.ч. М. Брусиловский, с этим не согласны. Они считают, что суть отношений не в размере оплаты частнику, а прежде всего в том, что при строительстве и эксплуатации объекта риски передаются от публичной стороны (государства) частной компании. Но их оппоненты уверены, что частник избавляется от всех рисков, если все его инвестиции возмещаются из казны. Поэтому теперь весь рынок концессий и проектов ГЧП в РФ замер в ожидании решения конфликта. Банки отказываются кредитовать концессионеров, а об уроне репутации самому инструменту концессии и говорить не приходится.

Российским властям придется экст­ренно вносить изменения в законодательство, чтобы разграничить проекты по масштабам рисков, размерам компенсационных выплат и ряду других особенностей. Задача усложняется наличием серьезной коррупционной опасности в любых мероприятиях, в которых участвуют частные компании и бюджетные источники. По мнению М. Брусиловского, только концессионная модель позволяет ограничить постоянный рост сметы и перенести риски увеличения затрат на частную сторону. Скажем, если речь идет о строительстве автодорог, то выбор невелик: или все они станут платными, или придется полностью компенсировать частному инвестору стоимость его вложений в их строительство. Пока в РФ соотношение таких моделей 50 на 50.

Снизить коррупционные риски может открытость. В России все проекты, которые сопровождают госкомпании, проходят через публичные слушания, заверила советник гендиректора ООО «Автодор Инвест» Мария Польникова. Приглашаются эксперты, представляется концепция со всеми ее техническими, финансовыми и юридическими составляющими. По итогам таких слушаний параметры проектов могут меняться. Главная цель – привлечь тех, кто способен и желает реализовать проект. После объявления конкурса на роуд-шоу еще раз обсуждаются утвержденные параметры, проводятся открытые консультации с инвесторами. Такая открытость и конкурентный отбор позволяют привлечь зарубежные компании в российскую экономику.

ПОМИМО автодорог, в РФ стали появляться и другие проекты, в т.ч. по созданию транспортно-пересадочных узлов, паркингов, мостов, железнодорожной инфраструктуры, рассказал директор Ассоциации «Центр развития ГЧП» Максим Ткаченко. Он отметил, что в России при выборе проектов применяются cost-benefit анализ (для определения их приоритетности) и оценка сравнительного преимущества, когда инициатор (отраслевой орган власти) или сам инвестор определяет оптимальную форму реализации (ГЧП или госзаказ). Уполномоченное ведомство должно верифицировать расчет: если результат оценки отрицательный, то проект отклоняется, если положительный – то он передается на утверждение вышестоящего органа власти. При этом оцениваются 3 базовых параметра: финансовая эффективность, социально-экономический эффект и оценка сравнительного преимущества.

Оценка финансовой эффективности позволяет определить коммерческую целесообразность: заинтересуются ли проектом инвесторы. При этом ключевой параметр – чистая приведенная стоимость, для расчета которой выбирается ставка дисконтирования не ниже доходности погашения облигаций федерального займа (ОФЗ) + 2,5%. Социально-экономический эффект существует, если проект положительно повлияет на экономику региона и страны, отрасли, принесет пользу обществу.

ГЛАВНЫМ камнем преткновения может стать оценка сравнительного преимущества. Основные вопросы тут: сколько денег причитается инвестору (с учетом инфляции и нормы прибыли) и когда их возвращать. Здесь сталкиваются интересы частного партнера, желающего получить доход, с возможностями казны. Так что цель оценки – решить проблему бюджетной эффективности проектов ГЧП. При этом россияне определили, что переплата из казны может быть обоснована, если она обусловлена срочностью выполнения поручений президента и проекты генерируют мгновенный эффект или если частник будет оказывать дополнительные услуги. Правда, второй вариант в 99% не работает, признал М. Ткаченко.

Кроме того, есть еще одно основание переплаты – премия за риск. Любой инфраструктурный проект связан с рисками, но в госзаказе все они полностью ложатся на бюджет, отметил М. Ткаченко. При ГЧП государство компенсирует лишь те риски, которые прямо перечислены в соглашении. Правильное рас­пределение рисков позволяет сократить переплаты и, соответственно, сократить расходы бюджета. Таким образом, при оценке сравнительного преимущества сопоставляются чи­стые приведенные затраты бю­джета при госзаказе и ГЧП с учетом стоимости рисков. Раз­ница между ними и есть количественное значение сравнительного преимущества.

Посчитать чистые приведенные затраты относительно просто, но оценить риски куда сложнее. В развитых странах для этого используется нормирование на основе сложившейся практики. Но, поскольку ее в РФ (как и у нас) маловато, россияне позаимствовали информацию из зарубежных источников и вывели нормативы: отклонения затрат от проектной стадии – в диапазоне 7–15%, на эта­пе создания – 5–12%, эксплуатации – 15–25%. В этих пределах при разработке проекта выбирается релевантная цифра, которая признается приемлемой, и на нее увеличиваются затраты. К примеру, предполагается закупить им­портное оборудование стоимостью 10 млн. USD. Если текущий курс рубля – 70 USD/RUB, то с учетом риска закладывается курс 75–90 USD/RUB. Любые колебания в этих пределах госкомпании придется компенсировать концессионеру. То есть стоимость оборудования может вырасти с исходных 700 млн. RUB до 900 млн., а с учетом всех видов рисков и вероятности их наступления – еще больше. При этом все риски и расчеты их последствий долж­ны быть описаны в соглашении. Предполагается, что стоимость строительства должна быть одинаковой как при госзаказе, так и при ГЧП. Разница только в уро­вне участия бюджета в затратах.

Во всем мире именно так выбирается оптимальная модель соотношения капитальных и операционных затрат с рисками. Услышав это, белорусские участники только переглянулись. По-видимому, каждый жи­во представил, с какими трудностями придется столк­нуться при формировании стоимости проектов ГЧП и оценке риска – как в ходе расчетов, так и позднее, когда компетентные органы займутся проверкой обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств.