СЕКРЕТЫ ПЛАНОВЫХ ГОРИЗОНТОВ©

В Беларуси необходимо расширять горизонт бюджетного планирования, внедрять механизмы оценки расходов, чтобы их количество не расходилось с качеством оказываемых государством услуг. О том, как обзавестись для этого даром предвидения, спорили участники конференции «Бюджетно-финансовая система Республики Беларусь: состояние и перспективы».

Политика, основанная на постоянном росте расходов, когда большинство проблем решалось за счет дополнительного выделения бюджетных средств, исчерпала себя, признал начальник главного управления бюджетной политики Юрий Селиверстов. Теперь поиском путей перехода к среднесрочному планированию республиканского и местных бюджетов, ориентированному на максимальное достижение запланированных результатов, занимается специально созданная рабочая группа. Первым итогом ее работы является концепция такого планирования.

Проведенный ОЭСР анализ опыта разных стран показал, что применяемые горизонты бюджетного планирования варьируются от 5 до 50 лет, что позволяет устанавливать долгосрочные бюджетные приоритеты. Впрочем, зачастую сроки ограничены политическими циклами, а потому не превышают 4–8 лет (в зависимости от избирательного законодательства той или иной страны). В числе задач, которые должны быть решены, — определение структуры бюджета на среднесрочную перспективу, систематизирование информации о распорядителях бюджетных средств, создание системы повышения эффективности выделения средств в привязке к выполнению работ, повышение эффективности оказываемых услуг. Особое внимание уделяется проблемам сокращения бюджетных ассигнований на реализацию неэффективных мероприятий, смещению акцентов от управления бюджетными расходами на управление результатами через расширение самостоятельности участников бюджетного процесса.

Для внедрения новой системы бюджетного планирования потребуется изменить бюджетное законодательство. Хотя в ст. 86 Бюджетного кодекса упоминается понятие среднесрочной финансовой программы, конкретные подходы по ее формированию не определены, а бюджетный процесс ограничивается пределами одного года. Подготовка среднесрочных макроэкономических прогнозов не рассматривается как непрерывный процесс и базируется на законодательстве 15-летней давности.

В мировой практике система среднесрочного бюджетного планирования, как правило, строится на принципах прозрачности и предсказуемости финансовой политики, обеспечиваемых путем максимальной формализации действий исполнительных органов власти, реалистичности экономических прогнозов, обеспечиваемой расширением круга используемых данных и регулярным анализом причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода, вариантности прогнозирования и планирования. Необходимо учитывать циклические факторы экономического развития, обеспечиваемого за счет использования прогнозных моделей с целью обеспечения стабильности бюджетной политики, особенно в условиях дефицита финансовых ресурсов. Не лишним является резервирование средств под непредвиденное снижение доходных источников.

В отечественной концепции предполагается, что переход к среднесрочному планированию, ориентированному на результат, возможен в 3 этапа. На первом из них должна быть внедрена система среднесрочных показателей. На втором этапе макрофискальные прогнозы планируется дополнить оценками расходов. На третьем этапе будет разработана система среднесрочных показателей эффективности и предельных верхних показателей расходов для распорядителей бюджетных средств.

Последствия для регионов

Сейчас наибольший объем консолидированного бюджета сконцентрирован в регионах, причем около 47% расходов аккумулировано на базовом уровне. Это объясняется тем, что именно районные бюджеты и бюджеты городов областного подчинения несут на себе основную нагрузку финансирования социально-значимых услуг, финансирования организаций здравоохранения, образования. Центр тяжести в финансировании расходов на реализацию функций государства смещается на нижние уровни бюджетной системы. Доля региональных финансов сохраняется на уровне 17–18% ВВП, что является оптимальным и соответствует мировой практике. Превышение объема местных бюджетов над республиканским связано не только с влиянием стоимости содержания бюджетного сектора, но и с капитальными расходами, которые составляют в текущем году около 25 трлн. Br. Через регионы также проходит порядка 2/3 капитальных вложений. Основной поток бюджетных инвестиций направлен в строительство объектов инженерной и социальной инфраструктуры.

Уровень финансирования капитальных расходов играет важную роль в общем объеме ресурсов, которыми располагает бюджет. На протяжении последних лет государство в большей мере концентрировало средства на финансировании базового пакета — гарантированных услуг гражданам, поддержании уровня доходов работников, занятых в бюджетном секторе, выполнении обязательств перед кредиторами. Однако по мере восстановления экономики после спада 2011 г. с экономической точки зрения структура бюджета стала меняться в лучшую сторону — доля капитальных расходов вновь начала расти.

Повышение эффективности действующих предприятий, благоприятствование бизнесу, создание новых рабочих мест, хозяйственный подход к распоряжению коммунальным имуществом — таковы ожидаемые факторы роста доходов местных бюджетов и импульс к региональному развитию, считают в Минфине. А новый подход к распоряжению местным бюджетом должен заключаться в наращивании собственного налогового потенциала. Увеличивать объем трансфертной поддержки из республиканского бюджета становится все труднее, поскольку требуются значительные средства на обслуживание и погашение внешних и внутренних заимствований, реализацию программы жилищного строительства, оказание господдержки.

Несмотря на урегулированную в целом бюджетную систему, для бюджетов всех уровней дестабилизирующим фактором выступает долговая нагрузка. Значительные средства направляются на выплаты по заимствованиям, ранее привлеченным для финансирования дополнительных расходов. Устойчивость бюджета становится зависимой от возможности рефинансирования долга. Бюджет несет значительные расходы, не только исполняя прямые поручения правительства и исполкомов, но и погашая кредиты, выданные под гарантии правительства, при ухудшении состояния заемщиков. Ежегодно на эти цели расходуются триллионы рублей республиканского и местных бюджетов.

Давая, отобрать

Существующая в стране система управления государственными финансами способна поддержать бюджетную дисциплину и является важнейшим элементом макроэкономической стабильности. Вместе с тем такая ее роль зачастую болезненна для участников бюджетного процесса, а значительные ежегодные корректировки первоначального прогноза доходов вызывают сокращение ассигнований на осуществление запланированных расходов. Только благодаря налаженному управлению ресурсами и обязательствами всех бюджетов уровень просроченной задолженности за поставленные государству товары (работы, услуги) остается низким.

В 2013 г. в результате реализации налоговой политики, направленной на стимулирование экономического развития, в распоряжении предприятий оставлено порядка 65 трлн. Br. Одновременно это привело к сокращению объема средств, аккумулируемых в бюджете. Финансирование нарастающих расходных обязательств в условиях ограниченных ресурсов становится все более напряженным. В то же время власти пытаются сохранить социальную направленность бюджета: на оказание услуг населению, а также на создание благоприятной среды проживания для граждан в 2013 г. направлено более 58% расходов, тогда как в 1992 г. этот показатель составлял около 40%. На оказание поддержки реальному сектору экономики было выделено 19% средств бюджета, а помимо содержания организаций непроизводственной сферы осуществляются инвестиции в социальное развитие.

При отсутствии четкого формульного подхода к распределению дотаций у нас в стране обеспечен высокий уровень фискального равенства регионов, считают специалисты Всемирного банка. Дальнейшее реформирование межбюджетных отношений должно заключаться в изменении и качественном распределении дотаций и целевых субвенций. Но это значительно усложняет администрирование.

Оксана КУЗНЕЦОВА