Право на лицензию: кто и по каким правилам должен ее выдавать

Правительство уже вносило в Палату представителей в октябре 2020 г. проект закона «О лицензировании», но позже отозвало его на доработку. Новый вариант документа поступил в Постоянную комиссию по промышленности, топливно-энергетическому комплексу, транспорту и связи 24.09.2021.

Прокомментировать этот законопроект редакция попросила нашего постоянного автора, заслуженного юриста Беларуси Валерия ФАДЕЕВА.

Основным документом, регулирующим процедуры лицензирования в Беларуси, в настоящее время является Указ от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности». За прошедшие 10 лет изменения в него вносились свыше 30 раз. Понятно, что принятие закона повысит стабильность регулирования указанных отношений. Это очень важно для нормальной работы субъектов хозяйствования.

Процедуры нормотворчества таковы, что внести изменения в закон гораздо сложнее, чем в указ. И как показывает практика, иногда через указы проще протащить узковедомственные интересы.

Отметим, что сегодня Конституционный суд после принятия законопроектов обеими палатами Национального собрания осуществляет обязательный предварительный контроль их конституционности. То есть существуют предпосылки, что некие узковедомственные интересы, а также нормы, противоречащие Конституции и основным положениям законодательства, не пройдут.

К тому же само по себе регулирование наиболее важных правоотношений, которые требуют стабильной правовой базы, на уровне указов является не самой лучшей практикой, даже несмотря на такое их преимущество, как оперативность корректировки законодательства в случае необходимости. Не зря ведь в последнее время стоит вопрос о передаче от Президента ряда несвойственных ему функций другим органам.

Будет не лишним в связи с этим привести определение из Закона от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах»: закон – нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы правового регулирования наиболее важных общественных отношений.

 

О достоинствах и недостатках

Бизнес-сообщество в целом считает новый проект достаточно прогрессивным. Однако в нем имеются нормы, на которые (если они будут приняты парламентом и войдут в окончательный вариант документа) Конституционный Суд должен обратить внимание в части их согласования с основными положениями Основного Закона. Но сначала – о плюсах этого НПА.

Итак, первое и главное достоинство проекта заключается в больших, чем существуют сегодня, гарантиях стабильности регулирования отношений в данной сфере. В этом плане важно, что в нем четко определены лицензируемые виды деятельности (их 36) и их составляющие, а также лицензирующие органы. В свое время специалисты опасались, что закон определит лишь общие принципы лицензирования, а «детали» вроде перечней лицензируемых видов и их составляющих отдадут на откуп ведомствам. Хорошо, что этого не произошло, в чем, несомненно, заслуга Минэкономики, основного разработчика документа. Правда, отметим, что указанный законопроект не распространяется на «специфические» виды лицензирования (ст. 2 проекта):

 – деятельность, связанную со специфическими товарами (работами, услугами);

– деятельность в области использования атомной энергии и источников ионизирующего излучения;

– внешнеторговую и иную внешнеэкономическую деятельность по ввозу и (или) вывозу отдельных товаров;

– деятельность, лицензируемую Нацбанком.

Второе – проект детально регулирует порядок предоставления лицензий, их приостановления и прекращения, что повышает гарантии обеспечения и защиты прав субъектов лицензирования. Ведь особенно в части прекращения действия лицензий отечественное законодательство допускало серьезные возможности принятия решения чиновниками по своему усмотрению. Правда, в отношении порядка прекращения есть одно серьезное замечание, но об этом – позже.

Третье – определены четкие принципы лицензирования. Среди них особо следует выделить приоритетность защиты прав субъектов; равенство их прав; запрет использования лицензирования для ограничения конкуренции.

Четвертое – четко прописана компетенция лицензирующих органов, их структурных подразделений.

И последнее – по каждому виду лицензирования сформулирован исчерпывающий перечень грубых нарушений, что весьма важно для исключения спорных ситуаций, которые возникали ранее.

Ведь во многих случаях грубым нарушением (т.е. основанием для прекращения лицензии) являлось любое нарушения лицензируемого вида деятельности, что могло быть использовано в качестве средства шантажа и даже коррупции. В свое время, когда лицензировалась розничная торговля, ко мне обращались за помощью предприниматели: во время контрольной закупки не был выдан чек на бутылку питьевой воды, что признали грубым нарушением, грозившим лишением лицензии.

Хочу отметить, что, например, в отношении лицензирования медицинской деятельности в проекте учтены замечания представителей бизнеса и специалистов по поводу действующего сегодня порядка, согласно которому лицензируются только «частники», причем для них выставляются зачастую трудно выполнимые условия по квалификации персонала, что, конечно же, является прямым нарушением принципа равенства прав соискателей лицензии. В то же время непонятно, почему, например, в отношении деятельности по заготовке и закупке лома и отходов черных и цветных металлов в проекте указано, что лицензии выдаются только юридическим лицам. Здесь ни о каком равенстве говорить не приходится, налицо ущемление интересов индивидуальных предпринимателей.

 

Статьи, которые стоит доработать

Работа над законопроектом в Палате представителей только начинается. Думаю, депутатам стоит проанализировать ряд его статей – их доработка могла бы способствовать повышению качества правового регулирования в области лицензирования.

Так, если исходить из критериев отнесения к лицензируемым видам деятельности, указанным в ст. 5 (представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья граждан; представляющих повышенную опасность для окружающей среды; связанных с высоким риском нарушения прав и законных интересов граждан, государственных и общественных интересов; лицензирование которых предусмотрено международными договорами РБ, иными международными правовыми актами, содержащими обязательства РБ), то включение в перечень некоторых видов вызывает сомнения.

Непонятно, на основании какой логики в него попали полиграфическая деятельность или деятельность по заготовке (закупке) лома и отходов черных и цветных металлов.

Выше отмечалось, что определены четкие принципы лицензирования. Но при анализе самого законопроекта видно, что не все из них, к сожалению, выдержаны до конца. О равенстве прав субъектов уже говорилось. Или, например, провозглашен запрет на использование лицензирования для ограничения конкуренции. Но вряд ли соответствует этому принципу то, что лицензии на отдельные виды деятельности должны выдавать те субъекты, которые либо сами осуществляют такую же деятельность, либо подчиненные им организации. Так, на оптовую и розничную торговлю нефтепродуктами – концерн «Белнефтехим», на деятельность по заготовке и закупке лома и отходов черных и цветных металлов – Минпром.

Проектом четко определены долицензионные требования для соискателей каждого вида лицензий, однако некоторые из них вряд ли обоснованны на указанном этапе. В частности, во многих случаях таким условием выступает наличие на праве собственности или на ином законном основании помещений, оборудования, транспортных средств, необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности. Если требования в отношении наличия и квалификации специалистов выглядят логичными, то насчет помещений – нет. Представим ситуацию: помещение я приобрел, но лицензию мне не дали. И что делать с этим помещением дальше? Продавать?

В свое время я неоднократно пытался убедить руководителей министерств и ведомств, имеющих отношение к подготовке проектов указов по вопросам лицензирования, в том, что прекращение действия лицензии за нарушения должно осуществляться только судом, поскольку зачастую это равносильно вообще прекращению предпринимательской деятельности. К сожалению, такая норма не учтена и в законопроекте. Прекращение лицензии по решению суда предполагается осуществлять лишь в случаях, указанных в п. 3 ст. 39 проекта:

– если лицензирующим органом принято незаконное решение о предоставлении лицензии;

– лицензия предоставлена на основании заключения экспертизы соответствия возможностей лицензиата лицензионным требованиям (назначенной в соответствии со ст. 31 настоящего Закона), признанного недействительным;

– если лицензирующим органом принято незаконное решение об изменении лицензии;

– в случае препятствования лицензиатом деятельности лицензирующего или контролирующего (надзорного) органа в проведении контрольных мероприятий, в т.ч. невыполнения лицензиатом законных распоряжений или требований должностных лиц таких органов при исполнении ими служебных полномочий, предоставления этим должностным лицам недостоверных документов и (или) сведений, относящихся к осуществлению лицензируемого вида деятельности.

В данном случае мы получаем ситуацию, когда лицензирующий орган вполне может действовать по принципу «сам дал – сам забрал».

В последнее время много говорилось о необходимости саморегулирования бизнеса и даже подготовлен довольно неплохой проект закона «О саморегулируемых организациях», который 19.11.2020 принят в первом чтении. Но в проекте, о котором мы говорим сегодня, нет и намека на этот вид самоорганизации бизнеса. Все лицензии выдают госорганы! А ведь, к примеру, адвокатские лицензии могли бы выдавать соответствующие коллегии.

Кстати, в проекте указано, что эта лицензия не выдается лицам, совершившим умышленное преступление. Понятно стремление к «чистоте мундира», но ведь есть понятие погашения судимости, тяжести преступления и т.д. Не закладываем ли мы здесь сталинское «поражение в правах» на всю жизнь без учета всех обстоятельств?

К тому же не следует забывать, что саморегулирование бизнеса довольно успешно развивается в России и Казахстане, которые вместе с Беларусью входят в ЕАЭС. И там с каждым годом лицензирование все большего числа видов предпринимательской деятельности заменяется саморегулированием.