Идеальный чиновник: каким он должен быть?

Высокий профессионализм, преданность своей стране, строгая исполнительская дисциплина и внимательное отношение к людям – такие требования к госслужащим выдвинул на совещании по проекту закона о государственной службе Президент Беларуси Александр Лукашенко.

В ходе совещания озвучены подходы и требования, которые предполагается заложить в новом законе. Ставится задача привлечь на государственную службу высоко­квалифицированных и опытных управленцев, закрепив в документе обязательные для них правила поведения, обеспечивающие строгую исполнительскую дис­циплину.

Мне близка эта тема, поскольку пришлось 21 год быть государственным служащим, в т.ч. в должности начальника юридического управления аппарата Совмина отстаивать в Верховном Совете проект закона «Об основах службы в государственном аппарате». Несмотря на споры вокруг проекта и довольно сложную экономическую ситуацию в то время, Закон от 23.11.1993 № 2581-XXII был принят и, как представляется, сыграл весьма позитивную роль в становлении института госслужбы в Беларуси.

Сравним основные его положения с более поздним Законом от 14.06.2003 № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь».

В Законе 1993 г. были определены основные задачи службы в госаппарате (ст. 4), включая проведение в жизнь государственной политики; подготовку, принятие, исполнение и контроль в пределах своей компетенции решений госорганов, обеспечение их эффективной деятельности; обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Такой нормы в Законе 2003 г.  нет, хотя перечисление задач и особенно последняя, касающаяся прав и интересов граждан, полагаю, четко указывает госслужащим, что и как они должны делать. Кроме того, ст. 4 Закона 1993 г. при возникновении спорных ситуаций, в т.ч. связанных с контрактной системой найма, могла бы служить определенной гарантией защиты для чиновника.

В Законе 1993 г. обозначено 9 принципов службы в госаппарате, в Законе же 2003 г. их уже 13. Некоторые совпадают (законность; приоритет прав и свобод человека; правовая, экономическая и социальная защищенность госслужащих и др.). Вместе с тем даже в совпадающих принципах имеются различия, например, в Законе 1993 г. указано на приоритет прав и законных интересов граждан перед интересами государства. Эта норма соответствует положениям основных международных документов, определяющих права граждан, а также нормам Конституции Беларуси. В Законе 2003 г. она изменена: «приоритет прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации».

Исчез в более поздней редакции еще один принцип: несменяемость служащих госаппарата в целях сохранения преемственности власти и стабильности государства, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Да, вокруг него было много споров, звучали опасения, что мы получим неэффективный госаппарат и чиновников, которые будут сидеть в своих креслах годами без надлежащей отдачи и которых при этом нельзя будет уволить. Некоторые депутаты твердили: нельзя отказываться от принципа сменяемости – одного из важнейших демократических принципов построения власти в государстве. Их оппоненты напоминали про условие: если иное не предусмотрено законодательными актами.

На практике принцип сменяемости должен распространяться на «политическую» часть госслужащих, для остальных же должен действовать принцип несменяемости именно с целью сохранения преемственности. Представим, что новый министр увольняет весь аппарат министерства. Тут не только преемственности не будет, а вообще может возникнуть коллапс в работе!

Есть здесь и подводные камни: принцип несменяемости явно не стыкуется с контрактной системой найма, при которой очень удобно расправляться с неугодными сотрудниками: контракт можно не продлить без объяснения причин.

Такая схема в значительной степени способствует приспособленчеству, боязни открыто высказывать мнение, не совпадающее с «начальствующим», работе по принципу «чего изволите». Вот и получаем в итоге безынициативных, боящихся ответственности перестраховщиков.

Недавно в одной из рабочих групп при Минэкономики предлагалось придать разъяснениям госорганов официальный статус, в частности, установить, что, если предприятие или ИП действовали в соответствии с комментарием, данным соответствующим органом (должностным лицом) в пределах его полномочий, то при выявлении в последующем каких-то нарушений субъект хозяйствования не должен нести ответственность.

Однако присутствовавшие при обсуждении представители госорганов почти единогласно высказались против такого решения! Вот она, боязнь ответственности.

Этим и объясняется, почему во многих сферах мы зачастую имеем жестко зарегулированные отношения. Однако смотрите: вот приняли Декрет от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства», упростили многие нормы и правила в сфере ведения бизнеса (строительные, санитарные, противопожарные, ветеринарные), и ничего не рухнуло, не развалилось, как это пророчили сотрудники ряда разрешающих и контролирующих органов.

Хочу вспомнить еще одну корректировку Закона 2003 г.: он был дополнен ст. 22¹, согласно которой целесообразность публикаций и выступлений госслужащих, связанных с исполнением служебных обязанностей, определяется руководителем соответствующего госоргана. В данном случае речь также идет о серьезном ограничении самостоятельности госслужащих.

В итоге мы сегодня сталкиваемся с ситуацией, когда приглашенный на мероприятие сотрудник или руководитель подразделения министерства, узнав, что на встрече присутствуют журналисты, отказывается выступать с докладом, поскольку не получил на это «добро» от своего министра.

Исходя из опыта работы в госаппарате, могу сказать, что госслужащий всегда знает пределы своих полномочий и то, что он имеет право сказать или написать.

Нельзя обойти вниманием и проблему ответственности, включая уголовную. В этой сфере произошла значительная либерализация, однако есть, к примеру, в Уголовном кодексе гл. 35 «Преступления против интересов службы», а в ней ст.ст. 424–426, предусматривающие ответственность за злоупотребление властью или служебными полномочиями; бездействие долж­ностного лица; превышение власти или служебных полномочий. Эти статьи допускают довольно широкое «усмотрение» со стороны как надзорных, так и судебных органов, что при не всегда профилактической, мягко говоря, направленности работы конт­ролирующих органов и судов является серьезным пугалом для госслужащих.

Недавно доктор социальных наук Татьяна Чулицкая опубликовала выводы проведенного Thinktanks.by ис­следования, посвященного эф­фективности работы государства в Беларуси. В частности, отметила частую корректировку Закона «О государственной службе»: 13 раз за 15 лет.

Можно еще раз напомнить, что, чересчур увлекаясь нормотворчеством, мы «обеспечиваем» не­стабильность отечественного законодательства.

Но вернемся к требованиям, которые предполагается заложить в новом законе. Так, материальное положение госслужащих должно расти или падать в соответствии с ростом или падением жизненного уровня населения. Но как это реализовать? Думаю, все же должны быть какие-то общие критерии оплаты, как и принято сегодня: оклады, премии, надбавки за класс, выслугу лет. Однако положения законодательства не должны быть догмой. Целесообразно было бы расширить права руководителей поощрять наиболее эффективных сотрудников, т.е. люди должны знать, что их знания, опыт, умения, отдача будут по достоинству оценены.

Следует серьезно задуматься и над требованием сделать госслужбу сродни воинской. Пожалуй, речь снова идет о дисциплинированных исполнителях воли начальника, не имеющих своего мнения, действующих по принципу «что прикажете». Таких безынициативных сотрудников, напрочь отказывающихся проявлять инициативу, у нас сегодня в избытке.