Законотворчество в Беларуси. Взгляд со стороны

В свое время мне на глаза попалось интервью заместителя начальника Главного государственно-правового управления Администрации Президента, в котором с удовлетворением отмечалось, что законотворческая деятельность в нашей стране сосредоточена в основном в одном органе -- Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь. Учитывая свой опыт законотворческой работы (более двадцати лет в аппарате Совета Министров, участие в составе рабочей группы в подготовке проекта Конституции 1994г. и т.д.), я, честно говоря, усомнился в том, что такое "сосредоточение" следует считать безупречным. Ни в коей мере не умаляя достоинства работающих в указанном Центре людей (там немало грамотных специалистов, которых я очень уважаю), полагаю, что процесс законотворчества все же нельзя загнать "под одну крышу", тем более под эгидой исполнительной власти, потому что мы теряем здесь одно из самых необходимых условий нормальной подготовки законопроектов -- плюрализм мнений. К тому же есть опасность того, что при такой организации законотворчества будет проводиться в жизнь воля только одной стороны -- исполнительной власти, которая зачастую не совпадает не только с мнением народа, но и даже с мнением других ветвей государственной власти. В качестве яркой иллюстрации можно привести пример с Гражданским кодексом Республики Беларусь.

Мне уже неоднократно приходилось писать о тех "улучшениях", которые появились в этом Кодексе уже после того, как он, подготовленный весьма солидной рабочей группой, был принят парламентом, а затем после президентского "вето" доработан, как мне пояснили, уже без участия этой группы в Администрации Президента. Непонятно, как ГК после этого проходил через структуры парламента, но, не вдаваясь в более крупные проблемы (имеются в виду "улучшения" по сравнению с Модельным ГК для стран СНГ и российским ГК -- чего стоят, например, некоторые "белорусские" основные начала гражданского законодательства -- ст.2 ГК РБ), давайте посмотрим, какие изменения были внесены в него Законом от 4 января 2002г. Около половины этих изменений связаны с тем, что текст ГК был в свое время просто-напросто недостаточно вычитан. Как иначе объяснить, скажем, что в п.3 ст.272 запрещалось размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций (выделено мной. -- В.Ф.), в то время как весь этот перечень охватывается понятием "организация". Но были и более серьезные "опечатки", искажающие смысл норм ГК. Так, из смысла п.3 ст. 1085 вытекало, что необходимые расходы, связанные с предсмертной болезнью наследодателя, расходы на его похороны, а также расходы, связанные с охраной или управлением наследственным имуществом, возмещаются не наследниками в пределах стоимости перешедшего к каждому из них имущества, а наследникам. Как говорят в Одессе, это две большие разницы.

Недавно прочитал Закон "О погребении и похоронном деле" (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001г., N 107, 2/ 804), и особенно в нем поразила часть вторая ст.5. Привожу ее полностью для того, чтобы читатели убедились в глубине заложенной в ней мысли: "Исполнение волеизъявления о погребении на заранее указанном месте погребения гарантируется при наличии на нем свободного земельного участка, места в склепе, стене скорби (колумбарии) с целью обеспечения полноты правового регулирования". Кто бы из авторов этого шедевра объяснил, к чему относятся и что означают слова "с целью обеспечения полноты правового регулирования"? В данном случае хочу пояснить, что, как мне стало известно, к указанному перлу Национальный центр законопроектной деятельности отношения не имеет.

18 декабря 2001г. в Минэкономики состоялась презентация нового проекта ПРООН "Активизация предпринимательской деятельности через развитие партнерства государства и частного сектора". Во время обсуждения проекта глава представительства Международной финансовой корпорации в Беларуси Карл Дагенхарт отметил, в частности, что в проекте следовало бы акцентировать внимание на помощи правительству в качественной разработке проектов нормативных актов, так как чиновники часто жалуются, что у них "рук не хватает". Меня крайне удивила реакция на это предложение начальника одного из управлений Мин-экономики Т.С.Ящук, которая так сформулировала свою позицию: "Мне не представляется, что органы власти настолько беспомощны, что не могут разрабатывать нормативные акты. Дело в идеологии, которая в них закладывается. Я не знаю примеров предложения альтернативного закона. Есть программа действий правительства, из которой и надо исходить" ("Национальная экономическая газета", N 97, 28 декабря 2001г., с.4). В связи с таким заявлением госпожи Ящук складывается впечатление, что либо она не совсем знает положение вещей, либо, мягко говоря, лукавит.

Во-первых, что касается альтернативных законопроектов. Только Ассоциация содействия экономическому развитию (АСЭР) подготовила за последние несколько лет десятки законопроектов, как раз касающихся экономики, развития предпринимательства. Причем она в отличие от официальных властей готовит такие законопроекты блоками и выпускает сборники. Так, сборник N 3 за 1999г. содержит проекты законов "Об инновационных предпринимательских зонах", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "Об ипотеке". Сборник N 1 был посвящен проектам законов о финансовой реструктуризации задолженности хозяйственным обществам, хозяйственным объединениям. Есть сборники блоков законопроектов по развитию малого предпринимательства, по реформе АПК, всего, по-моему, уже есть около 7 таких блоков. По мере готовности они передаются в правительство, парламент, министерства. Другое дело, что они игнорируются властями.

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на слова госпожи Ящук насчет идеологии, которая закладывается в проекты. Да, мнения в чем-то могут не совпадать, но ведь есть общие законы развития рыночной экономики (если мы, конечно, снова же не лукавим, заявив о либерализации экономики, о стремлении идти к рынку). Поэтому альтернативные законопроекты государство вполне могло бы использовать, выразив благодарность их разработчикам. Однако этого не происходит, и причина иногда кроется не в идеологии, заложенной в проектах, а вообще в излишней идеологизированности и даже политированности нашего законотворчества. Почему-то государственные чиновники, как правило, считают, что если какое-то общественное объединение, например, разработало законопроект, то это обязательно "подрыв устоев". А иногда проекты отвергаются с ходу только в связи с тем, что они ассоциируются с определенными людьми. Так, при обсуждении у одного высокопоставленного чиновника проекта Концепции ипотечного жилищного кредитования зашел разговор о том, что для ее реализации необходим, в частности, закон об оценочной деятельности. Я сказал, что проект такого закона уже подготовлен АСЭР, но тут же получил в ответ: "Вы же знаете, кто возглавляет АСЭР (председатель комиссии по вопросам экономической реформы Верховного Совета тринадцатого созыва В.Шлындиков (примечание мое. -- В.Ф.), поэтому мы не можем даже речь вести об использовании этого проекта". Чем быстрее мы избавимся от такой идеологизации, тем лучшими будут наши законы.

Часто приходится слышать заявления наших чиновников о том, что многие наши законы одни из лучших и даже лучшие в том же СНГ (например, Закон о банкротстве). Однако означает ли это, что и дела у нас в связи с этим идут лучше? Далеко не так! Во-первых, многое зависит от правоприменительной практики. Во-вторых, в нашем законодательстве есть крайне серьезные болезни: некомплексность, несогласованность и нестабильность. Сегодня действует (уже почти три года) относительно прогрессивный ГК, но ведь нет пока ряда законов, которые должны развивать его положения: об отдельных видах юридических лиц, о государственной регистрации недвижимости и сделок с ней, об ипотеке и др. Мы объявили реформирование АПК (к весне его надо было завершить!), а правовой базы под него практически нет. И таких примеров немало. С другой стороны, наряду с "хорошими" законами у нас действуют их полные противоположности, сводящие на нет их прогрессивность. Так, Конституция и ГК содержат серьезные гарантии права собственности. Однако параллельно действуют многие акты, предоставляющие государственным органам возможность внесудебного ограничения этого права (отмена Декретов N 40 и N 14 пока слабое утешение, тем более что вместо Декрета N 14 теперь действует Указ N 40, ненамного "либеральней"). На практике иногда получается как с костюмом в миниатюре А.Райкина: к отдельным деталям претензий нет, а костюм сидит как на верблюде.

Что касается стабильности нашего законодательства, то о нем речь особая, оно уже стало притчей во языцех. Посмотрите хотя бы акты правительства о лицензировании: в них за год вносятся десятки изменений. А налоговое, таможенное, валютное законодательство? Наши предприниматели часто обижаются на налоговиков, но ведь тем не позавидуешь: попробуйте разобраться в десятках разъяснений Министерства по налогам и сборам. А сколько раз мы будем менять "правила игры" при регистрации?

Законы обычно закрепляют уже сложившиеся отношения, но у них есть еще и задача стабилизации законодательства и регулирования отношений, которые могут возникнуть в той либо иной области. Поэтому законодатель должен не только следовать за "модой", но и часто творить ее, особенно в новых сферах регулирования. Что, при подготовке Декрета N 11 по регистрации неясно было, какие могут возникнуть проблемы, часть которых снята Декретом N 22 через полтора года?

Серьезной помехой стабильности является то, что известный деятель предпринимательского движения А.С.Потупа, выступая на парламентских слушаниях по предпринимательству, назвал декретно-указным законотворчеством. Конечно, всегда есть соблазн избежать довольно длительных парламентских процедур, но "оперативность" зачастую губительна для стабильности. Ведь гораздо легче внести изменения в действующий указ или декрет, чем в закон. И зачастую, между прочим, подобным образом протаскиваются ведомственные интересы и прикрываются допущенные огрехи.

В заключении на проект закона "О валютном регулировании и валютном контроле" группа специалистов отметила в качестве недостатка большое количество отсылочных (бланкетных) норм. В проекте, состоящем из 44 статей, содержится 33 отсылки к "актам законодательства Республики Беларусь". В ответ на это замечание уважаемый государственный орган "сообщил", что в законе-де нельзя все урегулировать нормами прямого действия и что, во-вторых, давайте обсуждать каждую конкретную отсылку, а не "вообще" вести речь об их большом количестве. Спору нет, совсем обойтись без отсылочных норм в законе нельзя. Однако отсылка отсылке рознь. Естественно, корректной будет отсылка, например, в Законе "О государственной поддержке малого предпринимательства" в части налогообложения к Налоговому кодексу либо в Таможенном кодексе к Кодексу об административных правонарушениях в части административных таможенных правонарушений. Но вот, к примеру, согласно части второй ст.19 Инвестиционного кодекса "Порядок предоставления инвестиционных ресурсов определяется настоящим Кодексом и иными актами законодательства Республики Беларусь". Здесь возникает, по крайней мере, два вопроса. Во-первых, почему не урегулировать этот вопрос непосредственно в кодексе (он ведь для того и назван не законом, а кодексом, хотя проявившаяся в последнее время страсть к кодификации всего и вся заслуживает отдельного разговора)? Во-вторых, какими актами законодательства и каких органов будет определяться указанный порядок?

Здесь нужно отметить и еще одну проблему. Мы как бы постоянно снижаем уровень правового регулирования, отсылая не к "законодательным актам" (на сегодня это акты парламента и Президента, а к "актам законодательства", расширяя тем самым перечень до безобразия. Достаточно сравнить, например, нормы нашего ГК с российскими. В десятках случаев, там, где у россиян стоит слово "закон", у нас слово -- "законодательство". В отличие от россиян, которые непосредственно к актам гражданского законодательства относят лишь ГК и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы (акты других органов могут регулировать гражданские правоотношения, но к актам гражданского законодательства не относятся), мы отнесли к ним акты, начиная от Конституции и заканчивая актами местных органов управления и самоуправления (см. соответственно ст.3 ГК РФ и ГК РБ). На практике это приводит к тому, что в решениях отдельных облисполкомов, к примеру, регулирующих регистрацию залога недвижимого имущества, содержатся нормы о праве залогодержателя в одностороннем порядке вносить изменения в договор залога, предоставляющие им весьма широкие права. Подобная норма есть в Указе Президента, однако там речь идет о залоге государственных предприятий как имущественных комплексов и, нужно сказать, что и эта норма далеко не бесспорна. Облисполкомы же "под шумок" пошли дальше, распространив такой порядок на имущественные комплексы всех форм собственности. А ведь здесь речь идет об одном из важнейших принципов гражданского права -- принципе свободы договора, исключения из которого на уровне актов местных органов могут привести и приводят к непредсказуемым последствиям (на практике уже известны случаи, когда субъекты хозяйствования обязывались, к примеру, заключать договоры только "со своими").

Практика отсылок приводит также к тому, что многие "пробелы" восполняются ведомственным нормотворчеством, зачастую "улучшающим" законы (в понимании, конечно, ведомства). В этом плане показателен факт, связанный с налогообложением иностранной безвозмездной помощи. Как известно, согласно Декрету Президента от 12 марта 2001г. N 8 льготы по налогам и таможенным платежам для получателя иностранной безвозмездной помощи предоставляются Президентом по представлению департамента по гуманитарной деятельности. В журнале "Вестник Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь" (2001г., N 42) сотрудница этого министерства пришла к выводу, что в связи с указанной нормой "безвозмездно полученные денежные средства из-за границы, по которым Президентом Республики Беларусь не предоставлены льготы по налогам в соответствии с вышеназванным Декретом, подлежат налогообложению в составе внереализационных доходов в общеустановленном порядке".

Под такое разъяснение налоговые инспекции начали предъявлять претензии многим общественным объединениям. Обращение в Министерство по налогам и сборам привело к тому, что был подтвержден вывод, сделанный в указанном журнале, а текст ответа подготовлен, естественно, автором разъяснения в журнале. Однако анализ Закона о налогах на доходы и прибыль заставляет усомниться в таком "разъяснении". Согласно ст.2 "Объекты налогообложения" этого Закона в доходы от внереализационных операций для целей налогообложения у общественных объединений, в частности, не включаются "пожертвования юридических и физических лиц Республики Беларусь и других государств", поступившие в их собственность и использованные по целевому назначению. То есть если эти доходы не являются объектом налогообложения, то можно ли говорить, что это -- льгота по налогу? Такой вывод подтверждается также и тем, что в указанном Законе есть специальная статья 5 "Льготы по налогу", в которой, конечно же, не упоминается указанная безвозмездная помощь.

Ну и окончательную точку, как мне кажется, в этом деле поставил сам законодатель: согласно Закону от 8 января 2002г. из приведенного выше текста исключены слова "и других государств". То есть теперь если общественные объединения хотят получить льготу по налогу на доходы от иностранной безвозмездной помощи, они, действительно, должны обращаться к Президенту Республики Беларусь (но это -- с 1 января 2002г. Кстати заметим, что указанные изменения все же введены в действие хоть немного, но "задним числом").

Ни для кого не секрет, что закон будет работать лишь в том случае, если он достаточно полно проработан, учитывает не только сложившуюся практику, но и мнение многих заинтересованных. В этом смысле наиболее оптимальными являются именно парламентские процедуры. Кстати, объясняя необходимость двухпалатного парламента для Беларуси, апологеты Конституции 1996г. основной упор делали на мысль о том, что это повысит качество законотворческой деятельности. В свое время, будучи заместителем начальника, а затем начальником юридического управления аппарата Совета Министров, мне приходилось очень много работать с комиссиями Верховного Совета двенадцатого созыва, а также часто отстаивать законопроекты, вносимые от имени правительства, в зале парламента. И должен сказать, что работа парламента, не имеющего большого опыта законотворчества, была во многом поучительна. Да, бывали случаи, когда депутаты пытались с ходу сочинить новую редакцию той или иной нормы, забывая, что закон -- целостный механизм, но они учились на ходу, была довольно высока роль комиссий, привлекались эксперты и т.д. Одно из главных достоинств заключалось в том, что многие законопроекты, в сущности, проходили народное обсуждение через публикацию в печати.

В последние годы процесс законотворчества носит более закрытый характер. Вспоминаю, как после моей публикации по поводу одного из законопроектов сотрудники отдела Палаты представителей, обслуживающего соответствующую комиссию, всполошились не по поводу критики и предложений по улучшению проекта, а в связи с тем, откуда мне стал этот проект известен.

Тем не менее в последнее время, кажется, наметились кое-какие сдвиги в открытости законотворчества. Так, основные законопроекты по предпринимательству, например, направляются в предпринимательские союзы для предложений, в состав комиссий по подготовке и доработке проектов включаются представители этих же союзов (Налоговый кодекс, лицензирование и др.), их приглашают в комиссии парламента и т.д. Руководители комиссий парламента и депутаты стали чаще выступать на страницах печати, делиться планами и т.д. Но все равно мы пока недостаточно информированы о законопроектной деятельности, о роли отдельных депутатов, комиссий.

В свое время, когда сессии Верховного Совета БССР проходили максимум в течение двух дней, депутатам было не до того, чтобы тщательно разобраться в том, за что они голосуют. И основная роль в связи с этим принадлежала аппаратным чиновникам, которые, в сущности, отвечали за содержание и качество проектов. К слову, тогда юридические отделы аппарата Президиума Верховного Совета и Совета Министров насчитывали четыре -- пять сотрудников. Это объясняется тем, что объем нашего законотворчества в рамках СССР был небольшим.

В связи с суверенитетом страны, появлением постоянно действующего парламента объем законотворческой работы возрос и, естественно, возросло количество и повысились требования к специалистам аппарата. Появление постоянно работающих парламентариев, естественно, должно было изменить и роль аппаратчиков. Но означает ли это, что они должны выполнять чисто технические функции? Если бы это было так, то не стоило бы волноваться об уровне их профессионализма. На самом деле это далеко не так, и истина находится где-то посредине. А в настоящее время, пока, как признают сами депутаты, они еще не являются действительно профессиональными парламентариями, помощь со стороны опытных и грамотных аппаратчиков им нужна позарез.

Но давайте посмотрим на условия труда и особенно материального поощрения этих специалистов. Может быть, поэтому сюда не очень рвется талантливая молодежь и даже ученые и преподаватели ВУЗов, которые тоже получают мизерную оплату. А вот недавно Президент отклонил новую редакцию законопроекта о государственной службе (как сообщили СМИ, в связи с неоправданно высокими льготами для чиновников).

В свое время, когда я отстаивал в парламенте проект закона "Об основах службы в государственном аппарате", некоторые оппоненты, в том числе депутат А.Лукашенко, считали, что там заложены неоправданные льготы для чиновников (нет времени детально разбирать эти "льготы", но, честное слово, это мизер). Закон был принят, однако в сентябре 1997г. Декретом отменены многие его нормы. В заключение этого раздела хотелось бы привести слова одного умного человека: "Если в стране нищие чиновники, нищей будет и страна".

Автор рассмотрел лишь отдельные проблемы законотворчества в Беларуси и не претендует на абсолютную полноту освещения темы. Так, мы не задавались целью проанализировать процедуры в парламенте с точки зрения, например, Регламента Палаты представителей, но тем не менее следует, к примеру, отметить, что согласно части четвертой ст.130 Регламента в законопроект головная комиссия имеет право вносить только те изменения и дополнения, на которые получено согласие субъекта законодательной инициативы либо его представителя. Как видим, возможности депутатов в известной степени ограничены.

Более детальный анализ в данном случае не имеет, видимо, смысла, поскольку в настоящее время ставится вопрос о расширении полномочий парламента.

Следует отметить также, что определенную роль в улучшении законотворческой деятельности сыграл Закон о нормативных правовых актах Республики Беларусь, в который совсем недавно внесены изменения. Однако, к сожалению, далеко не все нормы даже этого Закона четко исполняются. Так, согласно ст.38, посвященной стабильности правовой системы, изменение нормативного акта ранее чем через год после его принятия допускается только в исключительных случаях на основании требований нормативного правового акта большей юридической силы, если иное не предусмотрено законами Республики Беларусь или решениями Президента. Полагаем, что даже приведенные выше примеры подтверждают вывод о том, что эта норма действует в основном только на бумаге. Далеко не всегда выполняется также норма этого Закона, требующая, чтобы одновременно с принятием нормативного акта принимались перечни актов, требующих в связи с его принятием изменений либо признания утратившими силу (из этого правила допускаются исключения, однако, скорее, они у нас являются правилом).

Согласно части шестой ст.104 Конституции Беларуси законы не имеют обратной силы, за исключением случаев, когда они смягчают или устраняют ответственность граждан. Статьей 67 Закона о нормативных правовых актах это правило распространено и на декреты Президента. На практике и эта норма далеко не всегда исполняется. А вот в отношении других нормативных актов в указанном Законе допускается придание им обратной силы, если в них либо в актах о введении их в действие это прямо предусмотрено! Таким образом, важнейший Закон предоставил широкое поле для "усмотрения". Учитывая большой объем подзаконного нормотворчества, это, как мы понимаем, приносит нашим гражданам "большое удовлетворение".

Кстати, в указанном Законе есть специальная статья, посвященная процедуре согласования нормативных актов с государственными органами. А вот в отношении учета общественного мнения, в том числе, к примеру, предпринимательских союзов, профсоюзов и т.д., не содержится ни слова.