Виктор ГОЛОВАНОВ: "Министерство юстиции должно определять всю правовую политику в государстве"

Руководствуясь, скорее всего, именно стремлением к созданию более устойчивого и объемного законодательства, к повышению эффективности его применения во всех сферах жизни, Совет Министров 31 октября 2001 года принял новое положение о Министерстве юстиции. Это решение, кстати, практически совпало с назначением Виктора ГОЛОВАНОВА на должность министра, не оставив ему времени на раскачку. Что удалось сделать за полгода? Чиновник, хозяйство и закон -- как сегодня действует эта связка? На вопросы обозревателя "НЭГ" Вячеслава СИВАКОВА ответил главный юрист страны.

-- Хотя у белорусской экономики позади уже более десятка "суверенитетных" лет, когда параллельно с ее развитием шло становление отечественного рыночного законодательства, все правовые нормативные бреши закрыть пока не удалось. Во всяком случае, до сих пор только и слышишь, как функционеры различного ранга жалуются на юридический дискомфорт в деловом обороте...

-- Наслышаны об этих жалобах, разумеется, и мы. Более того, и дискомфорт, и законодательный дефицит -- все упреки мы склонны принимать в свой адрес, поскольку в любом цивилизованном государстве Министерство юстиции играет определяющую роль в сфере экономического, политического развития страны, обеспечения защиты прав своих граждан и государства, способствует правовой стабильности и порядку. Другое дело, все ли укладывается в наши возможности? Правовое положение Министерства юстиции достаточно высоко, но, к сожалению, определяет политику в сравнительно узкой области. Судите сами, как орган республиканского управления Минюст обеспечивает нормотворческую деятельность правительства, руководит нотариатом, координирует работу органов ЗАГСа, регистрирует политические партии, общественные объединения, профсоюзы, проводит экспертизу правовых актов, принимаемых министерствами, комитетами, Национальным банком, тесно сотрудничает с законодательной властью при принятии законов. Одновременно Министерство юстиции обеспечивает и слаженную работу судебной ветви власти посредством подбора кадров на судебную работу, деятельность судов, исполняет решения судов в части имущественных взысканий...

Вроде бы и немало функций, но многие из них по существу размыты, неконкретны, что не позволяет Министерству юстиции быть полноценным правовым органом, определяющим всю правовую политику в государстве.

Юридических структур, нацеленных на проведение выверенной, согласованной политики в области права, у нас, казалось бы, предостаточно: юридические службы правительства, Администрации Президента, министерств, обеих Палат Национального собрания, Комитета государственного контроля, Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и другие. Все работают, все при деле. Однако когда вопрос касается, скажем, конкретного решения давно назревшей проблемы, инициировать и доводить до логического конца задуманное некому. На поверку любой правовой акт любого уровня попадает в Министерство юстиции. И именно от этого органа правительство, Национальное собрание ждут правового заключения.

С одной стороны, пройдя такие тернии, проект закона, по логике вещей, должен быть юридически выверен в совершенстве, хотя практика свидетельствует, что это не всегда так.

Отсутствие определенных навыков в работе с рыночным законодательством, недостаток квалифицированных юридических кадров в государственных правовых структурах, различные точки зрения юристов на одни и те же вопросы порождают проблемы, от которых трудно уйти. А дело стоит. Даже наше Министерство, пользующееся огромным авторитетом среди всех правовых структур, порой не в состоянии оперативно и качественно подготовить проект.

Попробуйте его согласовать с юридическим службами Комитета госконтроля, прокуратуры, правительства, других заинтересованных органов, прежде чем он попадет в Администрацию Президента. В каждой структуре надо доказывать необходимость, своевременность и целесообразность его принятия и именно в этой редакции.

Одни требуют что-то сократить, другие -- дополнить или исключить. Соглашаемся порой на все, лишь бы шел быстрее процесс. А потом смотрим: от той идеи, которая преследовалась и к чему в результате согласования пришли, почти ничего не осталось. Но все довольны, так как считают, что внесли свою "немалую" лепту в подготовку проекта.

В стране должен быть один орган, который определяет правовую политику и отвечает за это. А наличие многочисленных структур, влияющих на принятие решения, порождает общественную безответственность.

Если говорить о том, что уже сделано при мне, то мы, я считаю, существенным образом усилили законопроектную деятельность. О необходимости этого говорил мне Президент страны при назначении. Будет у нас законодательство, отвечающее времени, интересам государства, строящего рыночную экономику, коммерческих и некоммерческих структур -- будет движение вперед, будет сильное эффективное госдарство с развитой социально ориентированной рыночной экономикой, демократическими традициями, высоким уровнем защиты прав людей.

Поэтому мы создали четыре законопроектных управления с более узкой специализацией, образовали департамент нормотворческой деятельности, который позволит более предметно анализировать некоторые процессы, происходящие в правовой сфере, а главное -- вносить предложения по совершенствованию законодательства в правительство. В целях обеспечения эффективной работы судебной системы общей юрисдикции, нотариата, иных органов юстиции, чистоты их рядов, повышения квалификации работников принято решение об укреплении специальной направленности в работе кадрового подразделения. Образован научно-консультативный совет при Министерстве юстиции, состоящий из наиболее авторитетных представителей научных учреждений республики.

Полагаю, что в рамках тех возможностей кадрового потенциала, которые имеет Министерство юстиции, и с учетом действующего законодательства мы сделали немало.

-- Что касается действующего законодательства... Вы помните, Виктор Григорьевич, как мучительно долго, можно сказать, с болью пробивался к свету его стержневой документ -- новый Гражданский кодекс! По дороге модельный проект, который лег в основу и российского ГК, изрядно обкорнали, и теперь кодекс, по мнению многих субъектов хозяйствования и правоведов, не оправдывает возлагавшихся надежд. Проблемным остается управление целыми секторами экономики, не урегулированы, в частности, вопросы реорганизации, ликвидации госпредприятий или их слияния, в том числе с частным капиталом. А именно они сегодня особенно нуждаются в динамичной и "удобоваримой" нормативной базе.

-- Новый Гражданский кодекс, безусловно, является шагом вперед по сравнению с прежним Гражданским кодексом, отражавшим экономическую жизнь страны преимущественно с жестко административных позиций. Однако, и здесь я соглашусь с коллегами, это далеко не тот кодекс, который в полной мере способен помочь нашей стране в эпоху трансформации общества, реформирования экономики, нуждающейся в крупных инвестициях. Он недостаточно дал свободы субъектам хозяйствования при заключении договоров. Роль государства, безусловно, должна возрастать даже в эпоху становления рынка, чтобы обеспечить эту самую свободу, но только свободу, а не базар, хаос, произвол, которые неминуемо несет неконтролируемый рынок. Вместе с тем, учитывая роль государства, мы должны требовать и от него играть по правилам. Пусть это будут жесткие правила, пусть даже в ущерб отдельным субъектам хозяйствования, время которых не пришло, а может и не придет, но это должны быть правила, которые не следует менять, если игра уже началась.

Поэтому Министерство юстиции наряду с законотворческими функциями будет последовательно и постоянно "подчищать" те изъяны и несуразицы, которые вкрались в законодательство и прежде всего в Гражданский кодекс. В этом мы надеемся на созданный департамент нормотворческой деятельности и научно-консультативный совет. Опыт убеждает: не следует бояться менять то, что сегодня мешает работать, снижает доверие между государством и субъектами хозяйствования.

-- Это тем более важно, что наше государство как деловой партнер нередко злоупотребляет "служебным" положением, опутав предпринимателей и хозяйственников излишними запретами, проверками, чрезмерной отчетностью... В этих условиях трудно остаться непогрешимым, избежать конфликта. Какие возможности для защиты своих интересов у них есть?

-- Самый верный способ -- судебный. Правда, и тут возможны осложнения. Противоречивость, двусмысленность, неясность отдельных формулировок нормативных правовых актов приводят к судебным решениям, далеко не всегда защищающим нарушенные права субъекта хозяйствования или гражданина. И хотя порядок в общем-то определен статьей 112 Конституции нашей страны, согласно которой суд в случае установления несоответствия нормативного акта Конституции должен принять решение в соответствии с Конституцией, однако на практике этого нет. Суд по конкретному делу выносит решениe, руководствуясь теми нормами, которые регулируют эти правоотношения, даже если они не бесспорны, а то и противоречат Основному закону.

Мы уже два года не можем помочь одному предпринимателю, который вез тракторы в Российскую Федерацию, но не довез. Суд усмотрел нарушение законодательства и конфисковал товар и транспортное средство. МИД обращался в Верховный суд в защиту гражданина, Минюст обосновывал несуразицу принятого судом решения. Однако справедливость не восторжествовала.

Министерство юстиции не обладает правом принесения протеста по конкретному делу в отличие от прокуратуры.

По некоторым совершенно схожим делам суды иногда выносят прямо противоположные решения. Отдельные гражданские дела рассматриваются не просто долго, а непростительно долго -- по нескольку лет. При этом удовлетворяются все мыслимые и немыслимые ходатайства, назначаются экспертизы, необходимость в которых, как потом устанавливает вышестоящий суд, отсутствует. Казалось бы, подобная волокита никого не устраивает. Однако как только глава государства создал своим распоряжением комиссию по проверке деятельности хозяйственных и общих судов ряда областей, тут же посыпались интервью отдельных юристов в отдельных изданиях о якобы вмешательстве в судебную власть. Комиссия не вмешивается и не дает рекомендаций по оценке конкретных дел, она анализирует то, что происходит. А происходит то, чего не должно быть. Вышестоящие суды зачастую переписывают решения нижестоящего суда, иной раз с теми же опечатками, глубоко не вникая в суть поданной жалобы. Президент страны не раз говорил, что вне критики, вне контроля не должен быть ни один государственный орган.

Поэтому в рамках своих полномочий Министерство юстиции должно всячески способствовать эффективному и качественному правосудию.

-- На Министерство юстиции возложена обязанность по ведению Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. То есть сказано своеобразное "А", но последует ли за ним "Б"? Не логично, в самом деле, превращать министерство в рядового посредника-фиксатора тех фирм, что регистрируют у себя исполкомы, администрации СЭЗ и МИД! Проектов много, разговоров еще больше, но так пока и не ясно: будет ли в лице министерства создан единый регистрирующий орган в стране, упростится ли сама процедура регистрации? Вопросов (и частных и общих) не убывает еще и потому, что на местах при подготовке документов нет единого толкования юридических коллизий, изменений и дополнений в законодательство, -- сотрудники регистрирующих отделов, контролеры, налоговые инспекторы трактуют их всяк на свой лад...

-- Действительно, Министерство юстиции начало вести Единый государственный регистр юридических лиц и предпринимателей. К сожалению, финансовый дефицит не позволяет развернуть эту работу масштабнее, наладить связь с областями. Но уже в ближайшем времени у нас появятся необходимые средства для выполнения этой функции. Имея регистр, мы будем точно знать не только количество действующих юридических лиц, предпринимателей, характеристику их бизнеса, но и ряд других показателей, которые просто необходимы цивилизованному государству для строительства эффективной экономики.

Мы полагаем, что это только первый шаг в деле наведения порядка при регистрации субъектов хозяйствования. Во-первых, должен быть единый орган в стране, который бы регистрировал все субъекты хозяйствования и отвечал бы за каждый факт волокиты, если он произошел. Во-вторых, необходима единая нормативная правовая база, на основании которой должна происходить регистрация субъектов на всей территории республики. Я -- за упрощенный подход при регистрации, буквально за 3--5 рабочих дней, но при строжайшем контроле соблюдения правил хозяйствующими лицами. Тебе поверили, разрешили -- работай по правилам, установленным Властью, не хочешь -- занимайся чем-нибудь иным.

К сожалению, наше предложение о возложении на Министерство юстиции функций единого регистрирующего органа не было поддержано Минэкономики, посчитавшим, что это потребует дополнительных финансовых затрат. Мы все же на своей позиции будем настаивать. Издержки в этом деле, естественно, неизбежны, т.к. финансирование пойдет из республиканского бюджета, но они компенсируются сокращением финансирования из бюджетов местных исполнительных и распорядительных органов, т.е. в итоге государство затрат не понесет. Зато выигрыш налицо: единый орган, с которого можно спросить и который может потребовать, единое законодательство и понятные правила игры. А в целом -- единая, упрощенная и одновременно требовательная политика в этом вопросе.

-- В правила игры, о которых вы говорите, Виктор Григорьевич, немало путаницы вносит ведомственное нормотворчество. Чиновники действуют порой, как браконьеры...

-- Ведомственное, местническое нормотворчество -- это наша давняя головная боль и тема для отдельного разговора. Как это ни банально звучит, но собственной законности в Брестской или Минской областях просто не должно быть! Министерство юстиции проводит тщательную экспертизу нормативных правовых актов, издаваемых не только министерствами, но и органами местной власти -- облисполкомами и областными советами, однако стопроцентный заслон браку поставить трудно. Принятый закон, декрет, указ интерпретировать по-своему нельзя. Так мы дойдем до того, что наше государство перестанет быть унитарным, т.е. неделимым. Нами внесен соответствующий проект указа главы государства, согласно которому Министерству юстиции предоставляется право вносить предложения Президенту страны, Правительству, Совету республики на предмет отмены таких актов. К сожалению, многими субъектами, в т.ч. отдельными облисполкомами проект завизирован с замечаниями и поэтому очень медленно движется по бюрократической лестнице.

Вообще, в портфеле министерства есть немало других наработок и проектов, которые, на наш взгляд, укрепят белорусскую государственность, повысят авторитет республики на международной арене, будут способствовать защите законных интересов граждан. Но о них сейчас не хотелось бы говорить, потому что не реализовано до сих пор то, над чем уже бьемся несколько месяцев и что не воплотилось пока в конкретные правовые акты.