Проект закона о госслужбе: требования и гарантии

Депутаты Палаты представителей 16.12.2020 рассмотрели в первом чтении проект закона «О государственной службе». Оценить этот документ «ЭГ» предложила заслуженному юристу Республики Беларусь Валерию ФАДЕЕВУ, участвовавшему в подготовке и обсуждении принятого в 1993 г. Закона «Об основах службы в государственном аппарате».

Мне довелось по поручению тогдашнего премьер-министра Вячеслава Кебича отстаивать от имени правительства этот документ в зале Верховного Совета. Принятие закона проходило непросто, по накалу обсуждений в парламенте его можно сравнить с прохождением Конституции-94.

Его новая редакция от 14.06.2003 уже под названием «О государственной службе» значительно шире и основательнее регулирует институт профессиональной госслужбы. Однако в нем по-прежнему немало отсылочных норм, что потребовало принятия множества подзаконных нормативных актов.

К тому же обоим законам присущ еще один недостаток белорусского нормотворчества: частая корректировка законодательства. Так, изменения в действующий Закон о госслужбе за 17 лет вносились аж 15 раз! Понятно, что следует учитывать происходящие изменения в обществе, экономике и т.д., но о какой стабильности законодательства можно в такой ситуации говорить?

А теперь непосредственно о проекте закона, поступившего в Палату представителей. Если в действующем Законе 64 статьи, то в проекте – 82, из чего следует вывод о более детальном регулировании.

Определения госслужбы в обоих документах практически совпадают, но проектом предусмотрено обеспечение выполнения функций не только гос­органов, но и должностных лиц. В принципе с этим можно спорить, т.к. госслужащий всегда представляет госорган, хотя и сам обладает определенными полномочиями, но в пределах полномочий этого органа.

И там, и там перечислены по 11 принципов, на которых основывается госслужба. К сожалению, на практике эти принципы далеко не всегда соблюдаются. Но в данном случае хочу обратить внимание на то, что если в Законе есть принцип подконтрольности и подотчетности, то в проект подконтрольность не включена. Вот и начинаешь поневоле задумываться: а не ставится ли цель вывести госслужащих из-под контроля общества? Наверное, депутатам при доработке документа ко второму чтению следует обратить внимание на эту статью.

В проекте закрепляется целостная система государственной службы, состоящая из государственной гражданской службы, военной службы, службы в военизированных организациях. Определение государственной гражданской службы дано в ст. 4: это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную деятельность граждан Республики Беларусь на государственных гражданских должностях, а также на воинских должностях, подлежащих замеще­нию офицерами, и должностях среднего, старшего и высшего начальствующего состава при их занятии в установленном законодательством порядке государственными гражданскими служащими в государственных органах.

Определение государственной гражданской должности и перечень органов, в которых они предусмотрены, содержатся в ст. 15. Однако перечень из 10 пунктов не является закрытым, т.к. в него входят и иные органы. С одной стороны, логику авторов понять можно, но, напомню, в последние годы по этой причине мы имели немало проблем с доказыванием пребывания на госслужбе.

Проект несколько иначе, чем Закон, регулирует вопрос о классах гражданских служащих. Если в Законе указано: высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим, то в проекте для гражданских служащих устанавливается высший класс, состоящий из трех рангов, и 9 классов, из которых 9-й является низшим. Напомним, что класс присваивается в зависимости от должности и влияет также на оплату труда.

 

Барьеры для уклонистов

Статья 39 Конституции Беларуси установила, что граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах. Эта норма нашла подтверждение в ст. 29 проекта.

Можно согласиться, что с учетом характера госслужбы и ее значимости в целом для государства и общества установленные и Законом, и проектом порядок поступления на госслужбу, сбор сведений и документов, их изучение, предъявляемые требования оправданы и вполне соотносятся со ст. 23 Конституции: ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

Однако некоторые моменты все же вызывают вопросы. Так, после одного известного выступления Александра Лукашенко в Закон включена норма, которая повторяется и в проекте: в приеме на госслужбу гражданину может быть отказано в случае признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований. Представляется, что эта норма может быть использована в качестве барьера для неугодных власти лиц. Встает также вопрос о порядке доказывания этих фактов, а также о сроках давности.

Ведь в Уголовном кодексе есть нормы об ответственности за уклонение от воинской службы. И в отношении предусмотренных там наказаний имеются понятия сроков давности, погашения судимости. А в числе оснований для отказа в приеме на гражданскую службу названо наличие не погашенной или не снятой в установленном порядке судимости, если законодательными актами об отдельных видах гражданской службы не установлено иное. Как видим, даже ранее судимый гражданин после снятия судимости может быть принят на госслужбу, а «уклонист» – никогда?!

Еще одно основание для отказа – наличие близкого родства или свойства. Всегда ли это выдерживается сегодня? Вспоминается не столь давний судебный процесс, когда судили главу местного исполкома и его супругу, занимавшую в этом же исполкоме одну из руководящих должностей.

 

Отсылочные нормы и открытые перечни

В ст. 39 проекта предусмотрен отказ в приеме на госслужбу при неподписании письменных обязательств по соблюдению ограничений, предусмотренных ст. 16 Закона о борьбе с коррупцией. А указанная ст. 16 отсылает к ограничениям для госслужащих, установленным ст.ст. 17–20 этого же Закона (занятие предпринимательством, представительство, совершение сделок, совместная служба и т.д.). Логично включить все эти нормы в Закон о госслужбе и не требовать подписания дополнительного документа с непонятным статусом.

Правда, согласно ст. 47 Трудового кодекса нарушение госслужащим письменного обязательства по соблюдению указанных ограничений является основанием для увольнения. Однако и здесь можно поспорить: представляется, что нарушается в таких случаях не подписанное обязательство, а конкретные нормы, ограничивающие либо запрещающие те либо иные действия.

В проекте (как и в Законе) содержится перечень ограничений для госслужащих, при несоблюдении которых наступает освобождение от госслужбы. Однако и этот список не является закрытым: законодательными актами могут быть установлены иные ограничения, связанные с гражданской службой, и меры ответственности за их несоблюдение. Все же стоило дать в самом законе закрытый перечень, сократив тем самым возможности его расширения другими нормативными актами. Это повысило бы стабильность регулирования и упростило правоприменение.

То же можно сказать и о перечне оснований для прекращения контракта, в т.ч. досрочно, где идет отсылка к иным случаям, предусмотренным законодательными актами.

Кстати, в отношении контрактов госслужащих предлагаются не­которые новеллы. Если в Законе даны пять пунктов, определяющих содержание такого документа, и записано, что иные условия устанавливаются соглашением сторон (с учетом законодательства), то про­ект предусматривает 8 пунктов, причем весьма важными являются режим труда и отдыха и оплата труда. Представляется, что речь идет о дополнительных гарантиях для госслужащих.

 

Кадровый реестр Главы государства

Глава 7 проекта определяет особый порядок поступления на госслужбу, ее прохождение и прекращение, а также дисциплинарную ответственность для лиц, занимающих гражданские должности, включенные в кадровый реестр Главы государства. Обращает на себя внимание использование термина «Глава государства», а не «Президент» (хотя формально это и не противоречит ст. 79 Конституции).

Но главное заключается в том, что указанные госслужащие поставлены в неравные условия с остальными, им предоставляются не всегда обоснованные преимущества либо ограничения (освобождение от конкурса, квалификационного экзамена; незаключение контракта; ряд дополнительных полномочий; освобождение от аттестации; оставление на службе при достижении предельного возраста и др.).

Кроме того, стоит обратить внимание на норму ст. 57 проекта: помимо оснований для прекращения гражданской службы, перечисленных в п. 1 ст. 47, гражданская служба лиц, назначенных на гражданские должности, включенные в кадровый реестр Главы государства, прекращается в случае принятия соответствующего решения Президентом. То есть в данном случае Президент не будет связан никакими нормами права? Такое решение представляется, мягко говоря, нелогичным, особенно с учетом того, что Президент – гарант Конституции.

Это лишь некоторые аспекты, на которых хотелось остановиться. Думаю, «ЭГ» продолжит разговор об этом законопроекте – его значение для общества и объем требуют более детального обсуждения.