Постатейный взгляд на Фонд социальной защиты

Фонду социальной защиты населения (далее – ФСЗН, Фонд) в течение 4 лет недостает средств для выплаты пенсий и предусмотренных законодательством пособий. Ситуация вызывает серьезную тревогу со стороны власти. Системный дефицит Фонда во многом обусловил постепенное увеличение пенсионного возраста.

Анализ формирования и использования Фонда в 2010–2017 гг. позволяет выделить следующие тенденции.

До 2012 г. расходы ФСЗН по­крывались доходами. По итогам 2013 г. впервые с начала анализируемого периода образовался небольшой (менее 1%) дефицит средств, который был восполнен за счет внут­реннего финансирования (переходящих неиспользованных остатков Фонда прошлых лет). В 2014–2017 гг. дефицит покрывался бюджетными субвенциями и иными межбюджетными трансфертами, кроме 2015 г., в котором, даже с учетом значительных субвенций, дефицит бюджета превысил 3%.

Справочно. Субвенции выделяются из бюджета высшего уро­вня по решению госоргана власти на безвозмездной и безвозвратной основе в бюджет низшего уровня на определенные цели. Данные о субвенциях в Фонд из бюджета приведены в гр. 4 таблицы 1.

Несмотря на поэтапное увеличение с 2017 г. пенсионного возраста, призванного уменьшить дефицит ФСЗН, по состоянию на 01.07.2018 г. Фонд без учета полученных субсидий остается в дефиците, что свидетельствует о необходимости осуществления как минимум комплекса организационных мероприятий, которые бы способствовали снятию проблемы.

Таблица 1

Основные показатели бюджета ФСЗН (с округлением)

Год	Единица измерения	Доходы (факт.)		Расходы (факт.)	Превышение доходов над расходами (+) / дефицит (–)		Соотношение расходов к доходам (%)
		всего	в т.ч. субвенции		с учетом субвенции	за минусом субвенции	с учетом субвенции	за минусом субвенции
1	2	3	4	5	6	7	8	9
2010	млн. Br	19 655 712	х	18 355 649	+1 300 063	+1 300 063	93,39	93,39
2011	млн. Br	29 573 468	х	27 500 201	+2 073 267	+2 073 267	92,99	92,99
2012	млн. Br	56 995 298	х	56 225 347	+769 951	+769 951	98,64	98,64
2013	млн. Br	77 910 271	х	78 433 083	–522 8121	–522 812	100,67	100,67
2014	млн. Br	94 402 923	1 328 000	94 176 266	+226 657	–1 101 343	99,76	101,18
2015	млн. Br	104 785 087	5 274 167	108 192 661	–3 407 574	–8 681 741	103,25	108,72
2016	тыс. BYN	11 749 177	1 419 261	11 542 120	+207 057	–1 212 204	98,24	111,73
2017	тыс. BYN	12 461 453	1 236 2182	12 263 699	+197 754	–1 038 464	98,41	109,25
2018 (на 01.07)	тыс. BYN	6 742 318	391 494	6 428 352	+313 966	–77 528	95,34	101,22

Источник: http://www.ssf.gov.by

Примечания:

1. Дефицит Фонда обеспечен за счет внутреннего финансирования.

2. С учетом иных межбюджетных трансфертов.

Чтобы выработать конкретные предложения по «наполнению» ФСЗН, проанализируем отдельные статьи доходов и расходов Фонда.

Пенсии военнослужащим и членам их семей

Обратим внимание на статью «Выплата пенсий», в которой в течение всего анализируемого периода показываются (в общей сумме пен­сионных выплат) расходы на пен­сии госслужащим, пенсии за особые заслуги перед республикой, пенсии военнослужащим срочной военной службы и членам их семей.

Финансирование расходов на выплату пенсий военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава и членам их семей должно осуществляться за счет средств республиканского бюджета.

Это предписано ч. 1 ст. 10 Закона от 17.12.1992 № 2050-XII «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Следственного комитета Рес­публики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований» (далее – Закон № 2050-XII).

Однако из отчетов об исполнении бюджета Фонда следует, что такие пенсии в течение анализируемого периода выплачивались не за счет средств республиканского бюджета, а за счет ФСЗН. Основанием для смены источника выплат являлись ежегодные изменения в Закон № 2050-XII о приостановлении сроком на год действия его ч. 1 ст. 10 в части финансирования расходов, связанных с выплатой пенсий военнослужащим срочной военной службы и членам их семей.

Таким образом, в 2010–2017 гг. и в I полугодии 2018 г. государство выплачивало пенсии военнослужащим за счет Фонда, что стало одной из причин последующего его дефицита. Иначе как объяснить тот факт, что в 2015, 2016, 2017 гг. и в I полугодии 2018 г., т.е. когда ФСЗН стал испытывать недостаток средств, в Фонд были направлены субвенции из бюджета, в т.ч. на выплату пенсий военнослужащим.

Вместе с тем выплата пенсий военнослужащим никакого отношения к ФСЗН не имеет, поскольку они не являются плательщиками взносов в Фонд, в т.ч. и 1%, который уплачивают работающие граж­дане. То есть пенсии военнослужащим выплачиваются за счет отчислений в Фонд работодателей и «обычных» работников.

Попутно отметим, что пенсии военнослужащих существенно больше пенсий «обычных» граждан, поэтому вымывание средств ФСЗН осуществлялось все рас­сматриваемые годы быстрее, чем, если бы пенсии выплачивались стандартно. Получается, что «обыч­ные» граж­дане за счет отчислений в ФСЗН, в т.ч. непосредственно уменьшающих их зарплату (1%), в течение нескольких лет содержали военно­служащих-пенсионеров.

В конце июня 2018 г., выступая в парламенте, заместитель председателя КГК Александр Курлыпо отметил, что «на протяжении ряда лет бюджет Фонда недополучал из республиканского бюджета сред­ства на финансирование вы­плат, не предусмотренных системой государственного социального страхования, которые должны финансироваться из республиканского бюджета. Объем этих средств в сопоставимых условиях 2010 г. соизмерим с объемом субвенции из республиканского бюджета в 2015–2017 гг. и планируемых к передаче в 2018 г. на выплату трудовых пенсий и пособий».

Таким образом, Комитет госконтроля признал, что за счет Фонда в течение ряда лет производились выплаты (осуществлялось финансирование) на цели, не предусмотренные системой государственного социального страхования, такие вы­платы должны были осуществляться за счет республиканского бюд­жета, что в 2015–2017 гг. и стало производиться в виде субвенций.

Использование средств Фонда на выплату пенсий военнослужащим, не являющимся его плательщиками, – это, по сути, нецелевое ис­пользование средств Фонда, что подтверждается последующим час­тичным возвратом средств из бюджета в виде субвенций. Такая практика неприемлема и ставит под сомнение сам механизм создания и использования Фонда.

Пенсии чиновникам

Что касается госслужащих, с заработка которых производятся отчисления в ФСЗН и источником которых является бюджет, то, как и в случае с военнослужащими, перекладывание на Фонд обязанностей по выплате им пенсий экономически необоснованно. Тем более что при незначительных различиях в заработке госслужащих и «обыч­ных» граждан размер их пенсий существенно выше. Как результат, пенсионеры-госслужащие, если можно так сказать, более эффективно используют средства Фонда на выплату пенсий, чем «обычные» пенсионеры.

Нет смысла финансировать ФСЗН за счет бюджета (в части отчислений на заработки госслужащих) с последующим использованием средств Фонда на выплату пенсий госслужащим, если пенсии данной категории граждан могут выплачиваться непосредственно из госбюджета. Полагаем, что реализация этого предложения также снизит нагрузку на ФСЗН – конечно, не в такой степени, как в случае с военнослужащими, но тем не менее.

Поддержка ФПБ

Интересна статья расхода «финансирование специализированных учебно-спортивных учреждений Федерации профсоюзов Беларуси» (см. табл. 2).

Разве ФПБ не имеет своего бюджета, формируемого за счет взносов своих членов и ряда других источников? При чем тут Фонд и отчисления, производимые пред­приятиями за счет себестоимости продукции (товаров, работ, услуг)? Ведь в конечном счете предприятия финансируют федерацию проф­союзов, в то время как, возможно, их работники не являются членами этой организации.

В уставе федерации предусмотрено, что она независима в своей деятельности от государственных, хозяйственных, административных органов, политических пар­тий, об­щественных объединений.

Но о какой независимости мо­жно говорить, если через Фонд федерация финансируется из бюджета? Очевидно, что такое финансирование – атавизм социализма, когда профсоюз был один и все граждане были его членами. Сегодня ситуация иная, и от косвенной субвенции ФПБ за счет средств ФСЗН следует уходить.

Таблица 2

Использование средств ФСЗН на финансирование  специализированных учебно-спортивных учреждений ФПБ

(с округлением)

Год	Ед. измерения	Фактические расходы	Субвенции из бюджета	Расходы за минусом субвенций
1	2	3	4	5
2010	млн. Br	45 736	х	45 736
2011	млн. Br	78 678	х	78 678
2012	млн. Br	155 538	х	155 538
2013	млн. Br	180 028	х	180 028
2014	млн. Br	194 610	х	194 610
2015	млн. Br	224 267	х	224 267
2016	тыс. BYN	25 675	х	25 675
2017	тыс. BYN	27 986	27 986	х
2018 (на 01.07)	тыс. BYN	17 042	17 042	х

Источник: http://www.ssf.gov.by

Справедливо отметить, что в 2017 г. расходы Фонда на финансирование учреждений ФПБ в пол­ном объеме были возмещены в форме субвенций из бюджета. Иначе ФСЗН «ушел» бы еще в боль­ший минус.

С учетом систематического дефицита ФСЗН возмещение за счет бюджета расходов в пользу ФПБ запланировано и на 2018 г. Анализ по итогам полугодия показывает, что все такие расходы были покрыты бюджетными средствами. То есть фактически последние два года мы наблюдаем прямое финансирование ФПБ из бюджета.

Полагаем, что все вопросы, связанные с выделением каких-либо средств профсоюзным организациям, должны решаться на уровне самих хозяйствующих субъектов. Такая практика имеется. Согласно подп. 51.31 Генерального соглашения между Правительством Рес­публики Беларусь, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзов на 2016–2018 годы при заключении коллективных договоров рекомендовано включать в них положения, предусматривающие отчисление нанимателями денежных средств профсоюзным организациям для социально значимых целей в размере не менее 0,15% от фонда заработной платы.

Отказ от финансирования части расходов ФПБ за счет средств ФСЗН или бюджетных средств будет способствовать реальной независимости профсоюзов от государства и поможет сэкономить немалые средства и Фонда, и бюджета.

***

ФСЗН – это не бюджет, и государство его средствами распоряжаться в свободном режиме не должно. Наведение порядка с ФСЗН объективно необходимо. Особенно в связи с нарастающими проблемами, обусловленными не­хваткой средств Фонда для выплаты пенсий.

Имеет смысл реформировать ФСЗН, выделив из него в качестве самостоятельного образования Государственный пенсионный фонд, как это было в Беларуси до 1993 г., или же предусмотреть формирование раздельно бюджета ФСЗН и бюджета Государственного пенсионного фонда.

Это позволит усилить контроль за целевым использованием средств, направляемых в Фонд и в его пенсионную часть, и, что самое главное, будет являться первым серьезным шагом к реформированию пенсионной системы, которое потребует в обязательном порядке раздельного учета средств государственного и добровольного пенсионного страхования.