Опора на тормоз: МВФ советует, как реформировать госсектор

Одной из главных угроз восстановлению экономики Беларуси после двух лет рецессии Международный валютный фонд (МВФ) считает неэффективность государственных предприятий. В докладе фонда по итогам прошлогодних консультаций анализируется состояние госсектора и сформулированы предложения по его улучшению.

Размер сектора госпредприятий в Беларуси гораздо больше, чем в других странах. Его доминирование и тесные макрофинансовые связи усиливают опасения, что в отсутствие глубоких реформ проблемы в этом секторе могут иметь серьезные социально-экономические последствия, считает МВФ. Между тем белорусские власти в значительной степени опираются на госсектор как движущую силу экономического роста и развития страны. Он получает широкую поддержку по различным каналам. Но финансовые результаты госпредприятий и общие макроэкономические показатели (например, производительность) показывают, что он скорее служит тормозом для экономического развития страны.

Помимо более низкой эф­фективности и  результативно­сти плохие показатели деятельности госпредприятий создают риски для бюджетной и финансовой стабильности через макрофинансовые взаимосвязи. Это особенно отчетливо проявляется в обрабатывающей промышленности, строительстве и более всего – в сельском хозяйстве, где наблюдаются особенно значительные недостатки.

ПО МНЕНИЮ МВФ, упорное нежелание властей проводить приватизацию будет постоянно угрожать развитию экономики страны. Наряду с неблагоприятной демографической динамикой слабые условия кредитования, связанные с проблемными балансами предприятий и бан­ков, отставание в области конкурентоспособности в рам­ках строящейся вокруг государственного сектора экономической модели ограничат среднесрочные темпы роста экономики на уровне около 2%. Прогнозируется, что инфляция достигнет 5% в среднесрочной перспективе при условии контроля за масштабами квазифискальной деятельности, но останется выше, чем в большинстве соседних стран.

В 2007–2016 гг., по оценке МВФ, забалансовые обязательства нашей страны через различные каналы достигали в среднем 2,2% ВВП в год. Это отражает зависимость убыточных госпредприятий от субсидий и льготных кредитов. На­пример, недавно убыточным государственным сельхозпредприятиям была предложена общая реструктуризация дол­говых обязательств на сумму, равную 2,7% ВВП. Растут внебюджетные расходы на атомную электростанцию. Все это влечет увеличение госдолга, а слабые балансы госпредприятий и госбанков, включая их долги и курсовые разницы, продолжают представлять собой бюджетные риски и мешают кредитованию.

ПОЭТОМУ МВФ призывает белорусские власти использовать момент восстановления экономики для проведения углубленных и ускоренных реформ в реальном секторе для повышения  производительно­сти, темпов  роста и устойчивости экономики к потрясениям. Особенно важными фонд считает реформы сектора госпредприятий, рынка труда и товарного рынка. Это должно обеспечить более рациональное распределение ресурсов, повышение эффективности и конкурентоспособности, сокращение отрицательной макрофинансовой циклической взаимосвязи, а также повысить эффективность систем социальной защиты. Такие преобразования могут сначала замедлить рост экономики, но в среднесрочной перспективе приведут к его повышению примерно до 4%, снизят факторы уязвимости и уровень госдолга, полагают в МВФ.

Официальные органы считают, что подобные бюджетные риски, связанные с госсектором, ниже, и надеются, что улучшение внешних условий и постепенное реформирование, включая меры по улучшению делового климата, приведут к росту инвестиций.

РЕФОРМИРОВАНИЕ гос­сектора – сложная задача. Ее решению мешают многочисленные факторы, в т.ч. мягкие бюджетные ограничения, недостаток операционной независимости (например, плановые производственные показатели), структурные недостатки в надзоре и механизмах управления, сдерживающие конкуренцию нормы регулирования, контроль за ценами и т.д. В результате госсектор последовательно отставал от частного и становился тормозом для роста и конкурентоспособности, считают в МВФ. На неудовлетворительные результаты работы также повлияли явные и неявные обязательства гос­предприятий, генерирующих необслуживаемые кредиты, которые отвлекают государственные ресурсы и угрожают стабильности.

В последнее время убытки госпредприятий начали снижаться, но МВФ считает, что это, скорее всего, обусловлено цик­лическим восстановлением экономики, а также некоторой корректировкой трудовых ресурсов этих предприятий. Не­смотря на отсутствие комплексного подхода к реструктуризации госсектора и укрепления его институтов, предпринимаются некоторые усилия, в т.ч. в виде пилотных проектов, направленные на повышение эффективности и совершенствование управления госпредприятиями. Некоторые из них закрываются. С начала 2016 г. до конца августа 2017 г. число находящихся в процессе ликвидации гос­предприятий (главным образом сельскохозяйственных или малых) увеличилось с 67 до 201, а 20 из них уже ликвидированы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПРОГРАММА социально-экономического развития на 2016–2020 гг. предполагает устранение многих этих недостатков, но ее реализацию и результаты в МВФ считают «неоднозначными». Так, программа предполагает реформирование госсектора путем сокращения директивного кредитования, внедрения современной практики корпоративного управления на госпредприятиях, разделения функций собственника и регулирования и проведение ограниченной приватизации. В 2016 году вместо целевых производственных показателей для госпредприятий введены ключевые экономические индикаторы. Однако на практике некоторые госпредприятия продолжают оперировать производственными и экспорт­ными целевыми показателями.

МВФ в своем докладе рекомендует правительству принять всеобъемлющую стратегию для госпредприятий, которая будет:

– ужесточать бюджетные ограничения, в т.ч. путем проведения плановых сокращений субсидированного директивного кредитования и гарантий по госдолгу;

– унифицировать государственный надзор за активами госпредприятий;

– укреплять потенциал Мин­фина в области оценки и учета бюджетных рисков, сосредоточив вначале внимание на госпредприятиях;

– укреплять корпоративное управление, в т.ч. путем разделения функции собственника и регулирующих функций, а также усиления наблюдательных советов;

– продолжать пилотную приватизацию;

– формировать всеобъемлющий реестр госпредприятий и базу данных финансовых индикаторов;

– внедрять основу выявления и отслеживания неэффективных и убыточных госпредприятий с жесткими критериями для их реструктуризации или ликвидации;

– внедрять жесткие критерии для сохранения госсобственности или приватизации;

– вводить меры по усилению конкуренции, включая возможную приватизацию;

– укреплять правовую базу, основы бух­учета, отчетности и аудита (в т.ч. путем перехода на МСФО), обеспечить прозрачность и тесную координацию реструктуризации госпредприятий с реформами финансового сектора.

ОФИЦИАЛЬНЫЕ органы признают глубокие проблемы, связанные с государственным влиянием, согласились с на­правленностью реформ, однако пред­почли более медленные темпы, отмеча­ется в докладе. При этом много говорится о последних улучшениях в эффективности госпредприятий, пилотных проектах укрепления корпоративного управления и привлечения инвесторов. Ожидается, что успешное завершение этих проектов приведет к постепенному началу более широких реформ и даст время для развития внутреннего технического потенциала, дальнейшего улучшения условий частного сектора и минимизации социальных по­следствий.

В свою очередь, МВФ полагает, что реформы госсектора должны сопровождаться дальнейшими мерами по укреплению деятельности частного сектора, включая улучшение делового климата (в частности, обеспечение по-настоящему равных условий для всех) и укрепление основы рынка труда. Более медленные темпы проведения структурных и институциональных реформ могут привести к тому, что факторы уязвимости будут сохраняться слишком долго, что сделает Беларусь уязвимой к рискам шоков и может повлечь возврат к практике участия государства в распределении ресурсов.