Общественное обсуждение. Что и как изменилось в его процедуре?

Процесс общественного обсуждения законопроектов в Беларуси до сих пор был объектом недовольства со стороны биз­нес-сообщества. Критиковались и низкая прозрачность этой процедуры, и отсутствие ее регламентации – ни сроков осуществления, ни конкретных требований к ее проведению.

Что изменилось сейчас и в лучшую ли сторону, рассказывает аналитик «Либерального клуба» Никита БЕЛЯЕВ.

В результате существующей до сих пор неопределенности многие отказывались от участия в общественном обсуждении. Ведь сущность процедуры не позволяла быть уверенным в том, что разработанные предложения могут быть действительно рас­смотрены и приняты к сведению.

Однако 28 января 2019 г. было подписано постановление Совмина № 56 «О публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов», которое должно было решить эти проблемы. Какие же плюсы и минусы содержит документ, и позволит ли его реализация изменить процедуру к лучшему?

Вне зоны доступа и без обратной связи

Впервые идея о необходимости внедрения в белорусскую законо­проектную деятельность института, подобного общественному обсуждению, была закреплена в Национальной платформе бизнеса Беларуси еще в 2008 г. Таким образом, родоначальником идеи выступило белорусское бизнес-сообщество. В документе содержались требования о принятии решения о расширении практики публичных обсуждений законо­проектов совместно с бизнес-­союзами и ассоциациями.

Следующим этапом, позволившим закрепить в практике общественное обсуждение, стало подписание Директивы Президента № 4 от 31.12.2010 «О развитии пред­принимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». Документ обязал государственные органы выносить на общественное обсуждение проекты нормативных актов, которые могут оказать значительное влияние на условия предпринимательской деятельности. Таким образом, Директивой предусматривалось введение специализированной согласовательной процедуры профильных НПА с биз­нес-сообществом.

Спустя некоторое время это обязательство обрело правовую форму в виде постановления Совмина от 20.03.2012 № 247 «О некоторых вопросах организации общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов по развитию предпринимательства и внесении дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2008 г. № 2070».

Однако порядок проведения процедуры, предусмотренный этим постановлением, имел ряд значимых недостатков.

Так, не были законодательно установлены конкретные минимальные сроки проведения общественного обсуждения. В итоге де-юре общественное обсуждение могло быть проведено и в течение двух-трех дней.

Не проработан механизм информирования о проведении процедуры. Размещения информации об общественном обсуждении лишь на сайте государственного органа явно недостаточно для наибольшего охвата аудитории.

Кроме того, общественное обсуждение не предусматривало обратной связи и имело односторонний характер в силу отсутствия требований о публикации его результатов. Таким образом, бизнес-сообщество могло участвовать в процедуре, но при этом никоим образом не информировалось о результатах его проведения.

Что говорить, в процедуре де-фак­то отсутствовали какие-либо элементы планирования. Узнать заранее о том, когда и какой именно проект будет пред­ставлен на общественное обсуждение, используя официальные каналы коммуникации, было практически невозможно.

Тем не менее, несмотря на эти минусы и отсутствие регламентации (а, возможно, и благодаря этому), старый вариант процедуры воспринимался как элемент общественной экспертизы, направленный на согласование позиций государства, бизнеса и общества. Остался ли этот элемент согласования сегодня?

Не новые новшества

В целом нововведения постановления № 56 следует разделить на две группы: закрепление сложившихся практик и действительные инновации. К первой группе можно отнести способы проведения общественного обсуждения и определение механизмов информирования. Так, постановление № 56 закрепило, что общественное обсуждение мож­но проводить:

– в глобальной компьютерной сети Интернет на сайте «Правовой форум Беларуси»;

– путем проведения парламент­ских слушаний;

– в средствах массовой информации;

– посредством проведения заседаний научных, консультативных, общественных советов при государственных органах;

– иными способами, не противоречащими законодательству.

За исключением парламентских слушаний, как способа общественного обсуждения, де-факто все указанные методы так или иначе уже применялись еще до издания нового постановления. Таким образом, нормативный правовой акт во многом закрепил уже существующие практики проведения процедуры. Важным позитивным аспектом является размещение проектов для обсуждения на едином сайте («Правовой форум Беларуси»), а не на сайтах различных государственных органов – что значительно упрощает навигацию для бизнеса. Следует также отдать должное разработчикам: механизмы каждого из вариантов проведения общественного обсуж­дения описаны достаточно подробно.

Что же касается процесса информирования о проведении процедуры, обращает на себя внимание отсутствие какого-либо установленного срока предварительной подачи ин­формации. Таким образом, узнать заранее, когда и какой акт вынесется на общественное обсуждение, будет весьма непросто.

Отдалились еще больше?

К реальным же нововведениям следует отнести следующие нормы.

Во-первых, установлен минимальный десятидневный срок проведения процедуры. Теперь общественное обсуждение будет проводиться как минимум в течение 10 календарных дней с даты публикации информации о начале процедуры.

Во-вторых, предусмотрено обязательство государственного органа, проводившего процедуру, опубликовывать результаты общественного обсуждения. Согласно тексту постановления, государственный орган – организатор общественного обсуждения – должен опубликовать дан­ные о сроках, виде и способе проведения публичного обсуждения, количестве его участников, поступивших замечаний и (или) предложений по проекту нормативного правового акта, а также при необходимости отражать наиболее актуальные вопросы, вызвавшие отклик граждан в процессе публичного обсуждения, и иные сведения.

Такой элемент снизит риск фор­мального проведения общественного обсуждения и усилит транспарент­ность процедуры, что, в свою очередь, может способствовать повышению уровня доверия бизнеса.

В-третьих, скорректирована цель процедуры. Ранее целью проведения общественного обсуждения было обес­печение принципа гласности законодательного процесса, а также реализация пункта Директивы № 4 о необходимости обсуждения проектов НПА, которые могут оказать существенное влияние на осуществление предпринимательской деятельности. Согласно же постановлению № 56 общественное обсуждение проводится «в целях реализации принципа гласности нор­мотворческой деятельности, получения общественной или профессиональной (экспертной) оценки содержащихся в проекте норм права, а также определения соответствия проекта нормативного правового акта общественным ожиданиям для возможной последующей корректировки проекта».

Таким образом, Законодатель не только убрал ссылку на положения Директивы, но изменил саму сущ­ность процедуры. Следовательно, мож­но выделить три основные функции, которые теперь выполняет процедура общественного обсуждения:

– информационная – реализация принципа гласности законопроект­ной деятельности – информирование общественности о подготовке проекта НПА и возможном изменении конкретных общественных от­ношений;

– аналитическая – сбор информации, позволяющей расширить базу данных разработчика проекта НПА;

– легитимационная – проведение процедуры позволяет включить совещательный элемент в процесс подготовки нормативных правовых актов, что увеличивает возможности легитимации тех или иных изменений.

Это означает, что общественное обсуждение фактически лишилось элементов согласования позиции государства с бизнесом и обществом, став де-юре дополнительным каналом по получению мнений и предложений для разработчиков проектов НПА. В целом постановление № 56, хотя и детализировало процедуру, но отдалило общественное обсуждение роли полноценного инструмента государственно-частного диалога.