Нормотворчество станет публичным?

Одна из основных причин принятия некачественных нормативных актов, их несогласованности между собой и нестабильности законодательства – недостаточная публичность в нормотворчестве. Новый Закон от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 130-З) призван решить эту проблему, что в итоге должно привести к снижению нагрузки на бизнес.

О публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов (НПА) говорится и в ст. 8 действующего Закона от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», посвященной гласности в деятельности нормотворческих органов. Однако эта норма носит не обязательный характер и отдает решение вопроса «на усмотрение» чиновников. Согласно ей, по решению нормотворческого органа (должностного лица) проект НПА может быть вынесен на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение.

ПРАВДА , существует и специальное регулирование. Например, постановление Совмина от 20.03.2012 № 247 предусматривает, что госорганы при разработке подлежащих общественному обсуждению проектов НПА, которые могут оказывать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, обязаны обе­спечить размещение на своих официальных сайтах, в Интернете и (или) в СМИ уведомлений о разработке таких проектов. Требуется также их анализ на заседаниях общественно-консультативных (экспертных) советов по развитию предпринимательства, созданных при государственных органах. При этом информация должна включать: наименование госоргана, являющегося разработчиком проекта НПА; обоснование необходимости его принятия (издания); порядок и срок представления предложений по разрабатываемому проекту в госорган.

Это постановление правительства, как и создание общественно-консультативных советов (ОКС), позволило лишь в определенной мере повысить публичность в нормотворчестве. Заметим, что не все ОКС работают эффективно, а с другой стороны, всегда можно дискутировать по поводу того, оказывает ли НПА существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности.

 Статья 7 Закона № 130-З более детально определяет порядок публичного обсуждения, в т.ч. указывает, что проект НПА может быть вынесен на публичное (общественное или профессиональное) обсуждение на сайте «Правовой форум Беларуси», а также путем парламентских слушаний, в СМИ либо иными способами, не противоречащими законодательству. Информация о проведении публичного обсуждения проекта размещается на Национальном правовом интернет-портале и в СМИ и (или) на информационных ресурсах Интернета, определенных организатором публичного обсуждения, а также на сайтах госорганов.

Определены также и виды НПА, которые, как правило (эти два слова, к сожалению, снова отдают решение вопроса на усмотрение чиновника), подлежат публичному обсуждению: проекты законодательных актов и постановлений Совмина, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и юридических лиц и устанавливающие новые либо принципиально изменяющие существующие подходы к правовому регулированию определенной сферы общественных отношений; проекты актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности; проекты актов законодательства, не указанные выше, по поручению Президента, Совмина, Администрации Президента либо по инициативе организатора публичного обсуждения. Законодательные акты могут предусматривать публичное обсуждение проектов иных НПА и особенности порядка его проведения (отметим, что по общему правилу порядок проведения пуб­личного обсуждения проектов определяется Совмином).

ПРИ ЭТОМ в ст. 7 указаны 6 видов проектов НПА, которые не подлежат об­щественному обсуждению. Часть этого перечня не вызывает особых сомнений – это подготовленные в связи с заключением или исполнением международных договоров, а также касающиеся обеспечения обороны и нацбезопасности, защиты госсекретов, валютного законодательства и др. Вывод же из-под общей нормы актов, срок подготовки которых по поручению Президента, Совмина, Администрации Президента составляет менее 15 календарных дней, способен значительно ослабить позиции публичности.

Крайне важной представляется ст. 45 «Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативных правовых актов» Закона № 130-З. Сразу же оговоримся, что ст. 50 действующего Закона № 361-З предусматривает: к проекту НПА прилагается обоснование необходимости его принятия (издания), в которое, в частности, включается «информация о всестороннем и объективном прогнозе предполагаемых последствий принятия (издания)» НПА.

Совместным постановлением Минфина и Минэкономики от 30.06.2009 № 88/124 была утверждена довольно детальная Инструкция по методике подготовки финансово-экономических обоснований к проектам НПА, содержащая в приложении специальную таблицу, которая заполнялась как финансово-экономическое обоснование. Вместе с тем и в Инструкции, и в таблице упор делался на анализ доходов и расходов бюджета, и только в конце таблицы содержался раздел V «Оценка иных по­следствий принятия, реализации нормативного правового акта» (в отношении юридических и физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей). Такое неимперативное регулирование на практике позволяло госорганам писать в обоснованиях примерно следующее: «принятие нормативного акта не повлечет дополнительных расходов бюджета».

Постановлением Минфина и Минэкономики от 16.03.2018 № 17/10 в постановление № 88/124 внесены изменения, согласно которым целью разработки финансово-экономических обоснований к проектам НПА является оценка влияния их принятия на величину доходов, расходов республиканского и местных бюджетов на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу; деятельность иных лиц, в т.ч. оценка регулирующего воздействия на условия осуществления предпринимательской деятельности и прогнозирование последствий их принятия (издания) для юридических и физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей (ИП). В иной редакции был изложен раздел V Инструкции, в котором предусматривается указание перечней вводимых (отменяемых, изменяемых) обязанностей, запретов, ограничений; изменение величины расходов юридических и физических лиц, включая ИП; изменение величины доходов юридических и физических лиц, включая ИП.

Таким образом, в Беларуси фактически уже введен институт оценки регулирующего воздействия НПА на условия осуществления предпринимательской деятельности (далее – ОРВ), пусть пока и на уровне ведомственного акта. Отметим, что она, в частности, была предусмотрена и Указом Президента от 13.02.2017 № 40 «Об оптимизации Администрации Президента Республики Беларусь». Так, Администрация должна обеспечить систематический анализ и прогнозирование социально-экономической ситуации в республике, подготовку экспертных заключений о вносимых на рассмотрение Президента предложениях по вопросам социально-экономического развития Беларуси с оценкой регулирующего воздействия проектов правовых актов на условия осуществления предпринимательской деятельности, а также последствий их принятия для различных слоев населения.

Отметим, что по инициативе Минэкономики уже многое сделано по подготовке к внедрению ОРВ. Однако ее полноценное функционирование сдер­живалось в т.ч. и тем, что долгое время не принималась новая редакция Закона о нормативных правовых актах.

И вот, наконец, ст. 45 Закона № 130-З, который вступит в силу через 6 месяцев после официального опубликования, расставляет все точки над «i». Предусмотрены: прогнозирование финансово-экономических последствий принятия (издания) НПА; прогнозирование социальных и экологических последствий; и, что особенно важно для бизнеса, ОРВ проекта НПА на условия осуществления предпринимательской деятельности, которая проводится в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для юридических лиц и ИП.

ТАКИМ ОБРАЗОМ, акцент при ОРВ сделан на том, влечет ли принятие НПА неблагоприятные последствия для бизнеса в виде дополнительных барьеров. При этом определены виды НПА, подлежащие оценке регулирующего воздействия: это акты, предусматривающие введение новых административных процедур, установление и (или) увеличение размера платы, взимаемой при их осуществлении, увеличение сроков их осуществления, расширение перечней документов и (или) сведений, пред­ставляемых заинтересованными лицами в уполномоченный орган, и сокращение сроков действия справок и иных документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур в отношении юридических лиц и ИП; иные дополнительные обязанности, запреты и ограничения, расходы для юридических лиц и ИП. Определено также, что при проведении оценки регулирующего воз­действия проекта НПА на условия осуществления предпринимательской деятельности учитываются результаты публичного обсуждения проекта, если оно проводилось. Методическое обеспечение прогнозирования последствий принятия (издания) НПА осуществляется Совмином совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований.

Если указанные нормы Закона № 130-З будут реализовываться не формально, то это положительно скажется на нормотворчестве, издание НПА с учетом мнения всех заинтересованных приведет к снижению нагрузки на бизнес. Однако здесь необходим высокий уровень правовой культуры, активное участие всех субъектов и, прежде всего, самого бизнеса. К сожалению, наши бизнес-объединения не всегда обладают достаточным потенциалом в силу разных причин, в т.ч. в связи с их немногочисленностью, слабой материальной базой, недостаточно четко определенным правовым статусом. Поэтому государству следует обратить внимание и на это, иначе мы будем иметь в процессе нормотворчества две неравные стороны.