Нарушения процедур государственных закупок: — типичные случаи
Ни для кого не секрет, что госзакупки – одна из сфер деятельности, наиболее подверженных коррупции. Напомним, нарушение государственным должностным или приравненным к нему лицом установленного актами законодательства порядка проведения конкурсов, аукционов, процедур закупок является правонарушением, создающим условия для коррупции.
В то же время анализ нарушений, совершаемых при проведении процедур закупок, показывает, что в большинстве случаев такие нарушения не являются следствием коррупционных действий, а происходят вследствие ошибочного понимания или незнания норм законодательства о закупках либо простой невнимательности при их организации и проведении.
Основным нормативным актом, регулирующим порядок проведения процедур госзакупок, является Закон от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон). При этом ключевым фактором, позволяющим избежать нарушений при проведении процедур госзакупок, является неукоснительное соблюдение норм законодательства, регулирующего порядок их проведения.
Незаконное ограничение доступа к участию в процедуре закупки
Одним из наиболее часто встречающихся видов нарушений порядка проведения процедур государственных закупок является незаконное ограничение доступа к участию в них.
Так, нередко заказчиком в число требований, предъявляемых к предмету закупки, включаются не только необходимые технологические и потребительские характеристики, однако и характеристики, которые не влияют на потребительские качества, но при этом присущи предмету закупки, предлагаемому только одним участником. Таким способом на основании формального несоответствия предложений установленным требованиям от участия в процедуре закупки отстраняются «неугодные» участники.
Подобные действия являются прямым нарушением нормы ст. 20 Закона. В соответствии с данной статьей описание потребительских, технических и экономических показателей (характеристик) предмета закупки должно быть изложено таким образом, чтобы исключить заведомый выбор товаров (работ, услуг) только одного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Кроме того, ст. 20 Закона запрещает включать в технические показатели (характеристики) предмета закупки ссылки на конкретные товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, эскизы или модели, источник происхождения товара (работы, услуги) и его производителя или поставщика (подрядчика, исполнителя).
В то же время если такие ссылки необходимы в связи с отсутствием конкретного способа описания требований к предмету закупки, то технические показатели (характеристики) должны содержать слова «или аналог». Исключение составляют случаи, когда использовать аналоги недопустимо из-за несовместимости с ранее закупленным товаром (выполненными работами, оказанными услугами).
Однако Закон не дает четкого определения понятия «аналог». На практике аналогом признается предложенный участником предмет закупки, соответствующий требованиям и характеристикам, установленным заказчиком в документации на закупку. В связи с этим возникает вопрос, как отличить случаи объективной необходимости указания тех или иных характеристик предмета закупки от случаев, когда их указание преследует цель необоснованного ограничения допуска участников к участию в процедуре закупки.
Для того чтобы снизить возможность подобного рода злоупотреблений и избежать обвинений в совершении коррупционных правонарушений, целесообразно воспользоваться некоторыми рекомендациями.
Так, определение технических характеристик предмета закупки, особенно в отношении закупок сложнотехнических и дорогостоящих товаров, следует поручать соответствующим техническим специалистам. В то же время непосредственно проведением процедур закупок должны заниматься специалисты по закупкам и конкурсная комиссия.
Кроме того, следует признать положительной применяемую на ряде предприятий практику, при которой в случае, если закупается сложное и дорогостоящее оборудование, предмет закупки, его технические, экономические и потребительские характеристики, а также требования к поставщикам определяет созданный специально для этих целей коллегиальный орган, в состав которого включаются соответствующие специалисты.
Предъявление к участникам необоснованных требований
Еще одним часто встречающимся нарушением порядка проведения процедур госзакупок является предъявление к участникам необоснованных требований.
В частности, нередко заказчики устанавливают требование о предоставлении участником документов, подтверждающих наличие у него положительного опыта работы с самим заказчиком или предприятиями, включенными в состав государственного объединения, в которое входит заказчик. В качестве документов, подтверждающих наличие такого опыта, участникам предлагается представить положительные отзывы, полученные от таких организаций.
Такие требования прямо нарушают норму п. 1 ст. 15 Закона, в соответствии с которой для проверки квалификационных данных участник представляет документы и сведения, указанные заказчиком (организатором) в документах, представляемых участнику для подготовки предложения, и удостоверяющие в числе прочего наличие опыта работы в соответствующей области деятельности. Соответственно, Закон предоставляет заказчику право оценить опыт работы участников в соответствующей области деятельности, а не опыт работы с отдельными организациями.
В соответствии с п. 2 ст. 14 Закона участие юридических или физических лиц, в т.ч. ИП, в процедурах госзакупок может быть ограничено только в случаях, предусмотренных данным законодательным актом. Предъявление же таких требований влечет непредусмотренное Законом ограничение доступа потенциальных участников к процедуре закупки.
Указанные действия заказчика также нарушают запрет, установленный ч. 2 п. 2 ст. 15 Закона, запрещающей истребование от участников документов и сведений, которые не обеспечивают добросовестную конкуренцию.
Нарушения порядка применения преференциальной поправки
В некоторых случаях организаторы процедур госзакупок неверно применяют нормы законодательства, определяющие порядок применения преференциальной поправки.
В соответствии с подп. 1.7 п. 1 постановления Совмина от 22.08.2012 № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – постановление № 778) преференциальная поправка применяется при проведении конкурсов, электронных аукционов и процедур запроса ценовых предложений.
В практике применения преференциальной поправки встречались случаи, когда при проведении процедур конкурсов или запросов ценовых предложений участникам, которые представили документы, подтверждающие право на применение к их предложениям преференциальной поправки, но не подали заявление о ее применении, было отказано в применении поправки в связи с отсутствием такого заявления.
Однако заявительный принцип применения преференциальной поправки установлен исключительно для процедуры электронного аукциона. Так, абз. 2 п. 2 ст. 45 Закона на участника возложена обязанность представить в первом разделе своего аукционного предложения заявление о праве на применение преференциальной поправки, если ее применение установлено Совмином. Данная норма относится исключительно к порядку проведения электронных аукционов. Нормы Закона, регулирующие порядок проведения конкурсов и процедуры запроса ценовых предложений, подобных норм не содержат.
Таким образом, заявительный принцип применения преференциальной поправки при проведении конкурсов или процедур запроса ценовых предложений не установлен.
Исходя из данных норм участнику конкурса или процедуры запроса ценовых предложений для применения к его предложению преференциальной поправки достаточно представить документы, подтверждающие право на ее применение. При проведении таких процедур, даже если участник не представил заявление о применении преференциальной поправки, но приложил документы, подтверждающие его право на ее применение к цене его предложения, такое предложение при оценке должно рассматриваться конкурсной комиссией с учетом преференциальной поправки.
Неправомерное отклонение предложений участников
В некоторых случаях конкурсными комиссиями неверно применялись нормы ч. 4 п. 2 ст. 46 Закона. В соответствии с данной нормой комиссия отклоняет предложение участника, если его первый раздел содержит наименование (фамилию, собственное имя, отчество (при наличии)) участника или иные сведения и документы, идентифицирующие участника.
На основании данной нормы комиссии отклоняли предложения участников электронного аукциона, первый раздел которых содержал информацию о торговой марке товара, производителе товара или сертификат качества, выданный производителем. Комиссии расценивали данные сведения как сведения, идентифицирующие участника.
Этот подход не соответствует Закону. Такие сведения можно расценивать в качестве сведений, идентифицирующих участника, только в том случае, если в этом же разделе указано, что данный участник является производителем предлагаемого товара. В противном случае наличие таких сведений не свидетельствует о том, что участником предлагается товар собственного производства. Участник, представивший предложение, может быть как производителем предлагаемого товара, так и торговым посредником.
Соответственно, в данном случае отклонение предложения участника на основании нормы ч. 4 п. 2 ст. 46 Закона является неправомерным.
Встречаются и случаи отклонения предложения участника в связи с его несоответствием требованиям, которые не были указаны в конкурсных документах, а были предъявлены заказчиком после вскрытия предложений участников. Такие действия конкурсной комиссии прямо нарушают норму п. 3 ст. 38 Закона, в соответствии с которой комиссия отклоняет предложение, если участник, представивший его, не соответствует требованиям к квалификационным данным, указанным в конкурсных документах.
Соответственно, предложение участника может быть отклонено только в случае несоответствия его тем требованиям, которые были указаны в конкурсных документах. Отклонение предложения участника по причине его несоответствия требованиям, не указанным в конкурсных документах, является необоснованным.
Встречаются и обратные ситуации, когда заказчик, устанавливая требования к участникам, допускает к участию в закупке лиц, не соответствующих установленным им требованиям.
Согласно п. 3 ст. 38, п. 1 ст. 48 и ч. 2 п. 10 ст. 49 Закона комиссия обязана отклонить предложение участника, если представивший его участник не соответствует требованиям, установленным заказчиком к квалификационным данным участника.
Соответственно, допуск к участию в процедуре закупки участника, не соответствующего требованиям, указанным в документации, предоставленной ему для подготовки предложений, является нарушением порядка проведения закупки.
Барьеры на пути коррупции
В заключение еще раз подчеркнем, что в соответствии со ст. 25 Закона от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» нарушение установленного актами законодательства порядка проведения процедур закупок является правонарушением, создающим условия для коррупции. При этом выявить такие нарушения достаточно сложно, как и большинство коррупционных преступлений. Зачастую их обнаруживают в результате проверок, проводимых в организациях.
Чтобы не допустить подобных правонарушений, необходимо создать в организации условия, позволяющие максимально затруднить возможность их совершения.
Как этого добиться?
В первую очередь необходимо снизить возможность сговора между участниками процедуры закупки и лицами, обеспечивающими ее проведение. Например, разделить между разными специалистами обязанности по определению предмета закупки и его характеристик и обязанности по непосредственной подготовке документов для процедуры закупки и ее проведению.
В случае закупки сложного и дорогостоящего оборудования (специализированных сырьевых ресурсов) целесообразно возлагать обязанность по определению его характеристик на созданный для этих целей коллегиальный орган.
Также следует обеспечить персональную ответственность лиц, принимающих участие в подготовке и проведении процедур закупок, за совершаемые ими действия, а также документальное оформление таких действий. Наличие документов, помимо прочего, обеспечивает возможность установить лиц, виновных в правонарушении.
Снизить риски правонарушений при проведении процедур закупок также помогает своевременное и надлежащее реагирование руководителей предприятий на поступающие жалобы. Безусловно, далеко не все жалобы являются обоснованными. Однако сам факт надлежащего реагирования на них является действенным сдерживающим инструментом, предостерегающим недобросовестных лиц от совершения правонарушений.
