Государство – собственник и регулятор. Как разделить функции?

Совершенствование госуправления, в том числе изменение роли государства в экономике, разделение функций государства как регулятора и собственника, – важнейшая задача, которая включена в Стратегию развития малого и среднего предпринимательства на период до 2030 года, утвержденную постановлением Совмина от 17.10.2018 № 743.

Давно понятно, что, пока эти две функции будут идти параллельно, мы всегда будем иметь приоритет государственной собственности перед частной, что не способствует созданию равных условий и препятствует развитию конкуренции.

Эта задача обсуждается уже довольно давно, однако до сих пор мы слабо понимаем, как ее реализовать. Некоторые юристы предлагают принять специальный акт «О разделении функций государства как регулятора и собственника». Однако представляется, что он будет носить слишком «рамочный» характер и вряд ли поможет на практике.

Кстати, такую задачу в одном из своих посланий народу и Парламенту ставил перед правительством и Александр Лукашенко, причем указывал как раз на необходимость принятия «пакета документов» по этому вопросу.

Попробуем обозначить основные направления решения этой проблемы.

Сразу отмечу, что речь не идет о лишении государства функций соб­ственника. Пока оно существует, будет существовать и госсобственность, которой нужно управлять. Другое дело, что, например, следует пересмотреть с целью оптимизации перечень объектов, находящихся только в собственности государства, и видов деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства.

Или, например, в Законе от 16.12.2002 № 162-З «О естественных монополиях» перечислены 8 их видов, большинство из которых – в сущности, госмонополии. Вероятно, необходимо тщательно откорректировать данный перечень, имея в виду, что это позволит частному бизнесу конкурировать в той либо иной сфере, в т.ч. с государственными субъектами.

Кроме того, сегодня вновь отдается преимущество в осуществлении отдельных видов деятельности субъектам госсобственности либо иным, специально поименованным субъектам, исключая тем самым возможность присутствия на этом рынке других игроков. Так, в соответствии с Указом Президента от 1.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» заготовка (закупка) лома и отходов черных и цветных металлов осуществляется заготовительными организациями Государственного объединения «Белвтормет», потребкооперации и организациями, входящими в состав государственного торгово-производственного объединения «Белресурсы», ООО «Белферумгрупп». Не требуется лицензии для осуществления медицинской деятельности государственными организациями здравоохранения и Белорусским Обществом Красного Креста. Таким образом, субъекты частного бизнеса в этих сферах ставятся в неравное положение с государственными.

Вполне соответствует идее вышеуказанного разделения функций приватизация, поскольку при ней как раз идет передача госсобственности частному бизнесу со всеми вытекающими последствиями. Другое дело, что следует с учетом мирового опыта пересмотреть условия, которые Беларусь ставит перед инвесторами и которые их зачастую не привлекают. Например, сохранение в течение определенного срока профиля деятельности государственного унитарного предприятия, ассортимента производимых товаров (видов выполняемых работ, оказываемых услуг) или создание какого-то количества рабочих мест. А почему бы не оставить, как это делается во многих странах, в качестве такого условия объем инвестиций, в т.ч. в экологию, и при необходимости (в отдельных ситуациях) – еще некоторые?

У нас давно призывают передать бизнесу неиспользуемое либо неэффективно используемое госимущество, и правовая база для этого имеется. Однако на практике возникают такие сложности, в т.ч. с оформлением и оплатой, что пред­приниматели годами не могут их решить. Не зря ведь при правительстве создана специальная рабочая группа по этой проблеме!

Давно на слуху реструктуризация госпредприятий, однако движение в этом направлении слабое.

Отметим, что специалисты называют следующие ее формы: реструктуризация организационной структуры; реструктуризация активов пред­приятия, или диверсификация биз­неса; реструктуризация структуры капитала, или финансовая реструктуризация. Вероятно, выбор той либо иной формы должен определяться для каждого предприятия индивидуально, но это нужно делать. К сожалению, эти проблемы решаются, как правило, при переходе к процедурам банкротства. Кстати, при реструктуризации возможно и изменение форм собственности.

Далее – отказ от необоснованного субсидирования (дотирования) госпредприятий. В последнее время здесь наметились подвижки хотя бы на уровне заявлений выс­ших должностных лиц. Ясно, что такая поддержка не только ставит частный бизнес в неравные условия с государственным и подавляет конкуренцию, но напрямую затрагивает процесс перераспределения бюд­жетных средств не в пользу частника, в то время как бюджет пополняется и за его счет.

Введение в практику саморегулирования бизнеса позволит передать от государства этим организациям часть функций по регулированию и контролю. Кстати, это позволит решать и вопросы добровольной сертификации продукции.

В план подготовки законопроектов на 2019 г. наконец-то включена разработка проекта соответствующего закона, в связи с чем напомню, что такой документ уже подготовлен по инициативе Совета по развитию предпринимательства.

Необходимо четко урегулировать статус госпредприятий, в связи с чем вроде также предполагается принятие закона. В нем следует прежде всего четко определить права и обязанности руководителей этих предприятий и гарантии их деятельности. Ведь сегодня это одна из наиболее уязвимых категорий в смысле привлечения к ответственности, причем не всегда обоснованной.

Одним из ключевых является вопрос об отказе от отраслевого управления госпредприятиями (гос­имуществом) в том смысле, в каком оно существует сегодня. Эта проблема уже неоднократно обсуждалась, однако мы по-прежнему имеем в правительстве в лице отраслевых органов мощных лоббистов, которые правдами и неправдами требуют льготы, привилегии, субсидии и т.д. для «своих».

Все функции по реальному управлению госимуществом, в т.ч. и гос­предприятиями, следует передать Госкомимуществу, а министерства и концерны будут по-прежнему заниматься технической политикой в подведомственной отрасли. При этом Госкомимущество должно получить все необходимые права: самостоятельно распоряжаться госсобственностью, в т.ч. ее приватизацией, передачей неиспользуемого и неэффективно используемого имущества; осуществлять наем на контракт­ных условиях руководителей (управ­ляющих организаций) госпредприятий, оговаривая в контрактах те цели и задачи, которые они должны решать; определять порядок оплаты их труда в зависимости от результатов работы. Было бы логично передавать менеджменту часть долей (акций) предприятий, как это сегодня предусмотрено для сельхозорганизаций. Такие меры позволят исключить ведомственный (отраслевой) подход, принимать объективные решения в отношении госсобственности, повысить эффективность ее использования.

Еще одна проблема – управление хозобществами с долей государства. Сегодня подход к ним сложился как к чисто государственным, независимо от размера этой доли. Хотя прямые команды неприемлемы в таких случаях: если государство имеет долю, пусть проводит свою политику через органы управления хозобществ, тем более что его представители и так находятся там на особом положении.

Представители бизнес-сообщества уже неоднократно ставили вопрос об отмене еще одного способа необоснованного вмешательства государства не только в деятельность, но и судьбу хозяйственных обществ. Имеется в виду Указ Президента от 16.11.2006 № 677, согласно которому облисполкомы, Мингорисполком имеют преимущественное право на приобретение в собственность акций (долей в уставных фондах) хозяйственных обществ.

Что касается административной и уголовной ответственности в отношении бизнеса и его представителей, то в плане либерализации в последнее время здесь немало сделано. Однако по-прежнему действуют нормы об ответственности за фор­мальные нарушения, обычные граж­данско-правовые отношения иногда переводятся в сферу административной либо уголовной ответственности.

Например, ст. 9.25 КоАП «Нарушение требований заключения граж­данско-правовых договоров» и ст. 12.10 «Нарушение установленного порядка заключения и исполнения договоров на приобретение, строительство, реконструкцию жилых помещений». Государство, конечно же, должно определять правила поведения в тех либо иных сферах и устанавливать ответственность за нарушения, однако это не должно быть чрезмерным, а ответственность дол­жна быть адекватной.

И в заключение хочу сказать, что давно назрела необходимость принятия специального закона о национализации. Меры, аналогичные национализации, т.е. переходу права соб­ственности к государству, у нас применяются, однако никакого регулирования нет (за исключением упоминания об этой процедуре в ряде актов). И это вновь ставит госсобственность в неравные условия с частной и дает возможность принимать некие волевые субъективные решения.