Реализовать потенциал государственно-частного партнерства

Совет Министров до конца 2021 г. внесет в Палату представителей законопроект об изменении Закона «О государственно-частном партнерстве». Каким должен быть такой документ, чтобы институт государственно-частного партнерства заработал в Беларуси в полную силу? Ответить на этот вопрос редакция попросила заслуженного юриста Беларуси Валерия ФАДЕЕВА.

Подготовка законопроекта об изменении Закона от 30.12.2015 № 345-З «О государственно-частном партнерстве» (далее – Закон) преду­смотрена Планом подготовки законопроектов на 2021 год, утвержденным Указом от 04.01.2021 № 2.

Напомним, что государственно-частное партнерство (ГЧП) – это инструмент, который позволяет привлекать на долгосрочной основе частный капитал в экономику для строительства стратегически важных инфраструктурных объектов, их развития и управления.

На разработку и принятие действующего ныне Закона ушел не один год. В министерствах периодически обсуждались различные его варианты, подготовленные по инициативе международных финансовых организаций.

В свое время мне пришлось отстаивать такой законопроект на Президиуме Совмина в качестве эксперта Международной финансовой корпорации, которая тогда оказывала помощь правительству Беларуси в улучшении деловой среды. Запомнилось, как после доклада заместителя министра экономики ряд руководителей министерств и ведомств предложили не принимать закон, поскольку все проблемы, связанные с ГЧП, по их мнению, можно решить с помощью статей Гражданского кодекса.

Руководителей высокого ранга удалось убедить, что имеющихся норм в ГК не хватит для реализации проектов ГЧП. С учетом того, что в нашей стране не работает принцип «можно все, что не запрещено», для выполнения такой задачи необходимо специальное регулирование. Иначе нагрянут государственные контролеры, и хорошо, если по итогам проверки стороны (или одна из сторон) отделаются лишь штрафами.

Именно этот вариант законопроекта и был принят в декабре 2015 г. Спустя 2,5 года Национальным собранием в Закон вносились изменения.

Эффективно ли он работает? Насколько мне известно, особых результатов в сфере ГЧП Беларусь не достигла. И основная причина кроется, вероятно, не в самом Законе (хотя и в отношении него имеются определенные вопросы), а в общем состоянии нашего законодательства и бизнес-климата в целом. Напомню лишь о некоторых моментах.

Мне неоднократно приходилось говорить о нестабильности оте­чественного законодательства, в т.ч. налогового (яркий пример этого – развернувшаяся сейчас дискуссия вокруг очередных изменений в Налоговый кодекс), проблемах деловой среды, а также о чересчур «патерналистской» роли государства в экономике.

Отметим, что иностранные инвесторы при принятии решений особое внимание уделяют защите инвестиций. Отсутствие гарантий защиты прав собственности – ключевая проблема инвестиционного климата в Беларуси. Если не обеспечить таких гарантий (не только в теории, но и на практике), ситуация с развитием ГЧП останется на сегодняшнем уровне.

И, конечно же, большинство работающих в Беларуси предпринимателей жалуются, что в любой момент могут быть проведены проверки, по результатам которых предъявляются такие санкции, что субъект хозяйствования может стать банкротом.

 

Что планируют изменить

Сейчас идет доработка законопроекта. Насколько я знаю, предлагаемые новации в основном приемлемы, учитывают правоприменительную практику и направлены на дальнейшее совершенствование Закона. Так, вводятся нормы о возможности прямых переговоров при проектах ГЧП. Неплохо выглядят уточнения ряда определений – проект ГЧП, объект инфраструктуры и др.

Корректируются следующие нормы: о компенсации затрат субъектам ГЧП, понесенных при выполнении работ, оказании услуг, реализации товаров; о возмещении затрат и получении прибыли (дохода) частного партнера за счет средств республиканского и местных бюджетов. Из Закона предлагается убрать статью о компетенции Госкомитета по имуществу в сфере ГЧП, и это логично, поскольку данная норма оказалась притянутой за уши.

Но есть и ложки дегтя. Так, из числа субъектов ГЧП предлагается исключить индивидуальных предпринимателей (ИП). Это отображает последнюю тенденцию отношения власти к ИП. И я не уверен, что данное решение достаточно продуманное.

Если согласно действующему Закону в качестве государственного партнера может выступать любая административно-территориальная единица, то в готовящемся законопроекте – только области и г. Минск. Таким образом, мы снова урезаем права районов, городов и других административно-территориальных образований. И одновременно твердим о расширении полномочий местных органов!

В состав комиссий по проведению конкурсов планируется не включать представителей общественных объединений, ассоциаций (союзов). Это что, новое понимание гражданского общества?

Вряд ли соответствует законодательству о местном самоуправлении и статусу местных органов власти предлагаемая норма о том, что порядок возмещения инвестиционных и эксплуатационных затрат, а также прибыли частного партнера не только за счет республиканского, но и местных бюджетов должен определять Совмин.

 

Предлагаем включить в проект

В качестве одного из принципов ГЧП в ст. 3 действующего Закона названо обеспечение баланса интересов и рисков между государственным и частным партнерами. Однако дальше тема распределения рисков не развивается. Правда, есть норма о гарантиях стабильности отношений в случае изменения законодательства, но это не совсем то. И даже в ст. 29 Закона (об условиях соглашения о ГЧП) нет указания на определение порядка распределения рисков между сторонами. А ведь для частного партнера с учетом того, что он выступает здесь в качестве «слабой» стороны, это крайне важно.

Сегодня в мире существует свыше 30 моделей ГЧП, однако Закон не называет их. Полагаем, было бы правильным указать хотя бы основные. Например, управление и содержание; эксплуатация и содержание; проектирование, строительство, эксплуатация и содержание; проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация; строительство, эксплуатация, владение. Это нужно не только для того чтобы наши чиновники не боялись этих отношений, но и для расчета расходов, привлечения контрагентов, финансирования, определения судьбы объекта и др.

Представляется, что сегодня процедура принятия решений о реализации проектов ГЧП чересчур забюрократизирована (ст. 16 Закона): Президент – Совмин – местный совет. Особенно хочу обратить внимание на уровень Президент – Сов­мин. Столь многоступенчатый путь прохождения документов неизбежно будет затягивать принятие решений.

Уверен, что большинство проектов ГЧП должно согласовываться на уровне регионов. Именно они обязаны привлечь инвестора, вложить свои средства либо создать условия для реализации проекта.

В итоге получается, что сейчас идет процесс перераспределения некоторых полномочий между госорганами, их передача нижестоящим структурам. И одновременно вводятся новые похожие нормы, которые спустя год-два скорее всего придется отменять.

Еще одна проблема касается вопроса равенства сторон в отношениях. Декларируется, что государство и частный инвестор совместно привлекают ресурсы и принимают решения. Однако в жизни зачастую все выглядит иначе – властным органам привычнее выступать в роли регулятора, а не партнера. Достаточно познакомиться с судебными делами, связанными с ГЧП, чтобы это понять.

Да и в ст. 34 самого Закона этот принцип не выдерживается: перемена частного партнера в соглашениях о ГЧП допускается только с согласия государственного партнера, а вот для перемены последнего согласие частного партнера не требуется.

И в заключение приведу цифры по России. Там аналогичный закон также был принят в 2015 г., но уже в 2017 г. в стадии реализации находилось свыше 2000 проектов ГЧП. И сегодня, несмотря на сложные условия, реализация ГЧП-проектов продолжается.