Новый КоАП: анализируем главу, посвященную предпринимательской деятельности
При подготовке нового КоАП, который начнет действовать с 01.03.2021, много говорилось о необходимости усиления его профилактической направленности и снижения карательной функции. Насколько удалось реализовать эти цели в области предпринимательской деятельности?
Остановимся на главе 13 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» нового КоАП, хотя ряд нарушений, указанных в других главах, также имеет отношение к предпринимательству. Например, правонарушения в области исчисления и уплаты налогов, рынка ценных бумаг и банковской деятельности, финансов, антимонопольного регулирования.
Аналогичная глава 12 в «старом» КоАП содержит 41 статью (за время действия кодекса 8 статей из нее были исключены), соответствующая глава 13 нового КоАП – 35.
С чем связано такое сокращение? Вероятно, при подготовке проекта его разработчики учли, что одни статьи оказались невостребованными, т.е. в течение последних трех лет не использовались вообще либо применялись в единичных случаях, другие – носят формальный характер (правонарушение не связано с наступлением реальных вредных последствий). Некоторые нормы утратили актуальность в связи с изменением положений отраслевого законодательства или охватываются иными мерами воздействия: гражданско-правовыми, общими нормами Особенной части КоАП, дисциплинарными мерами и др.
В то же время в главу, посвященную предпринимательству, включены нормы, которые сейчас прописаны в других главах. Например, в нее вошли три статьи, касающиеся нарушений в сфере антимонопольного законодательства и конкуренции. Полагаю, это абсолютно логичный шаг.
Слишком много контролеров
Вместе с тем возникают сомнения в отношении некоторых оставшихся в этой главе норм, например, ст.ст. 13.3 и 13.4, первая из которых посвящена незаконной предпринимательской деятельности, а вторая – нарушению порядка ее осуществления. Вероятно, их следовало объединить, тем более что в ст. 13.4 в качестве нарушения указано лишь неоткрытие счета в банке, в то время как ст. 13.3 содержит широкий спектр нарушений, включая деятельность без госрегистрации, безлицензионную и запрещенную деятельность.
Бросается в глаза наличие большого количества норм, связанных с нарушениями в отношении алкогольных напитков и табачных изделий, – целых 7 статей. Вроде бы разработчиков можно понять, поскольку эти товары – значительный источник доходов бюджета. Однако в этой сфере установлено столько ограничений, что вероятность нарушений, а следовательно, и наказания – сверхвысокая.
Вообще-то в свое время по результатам исследования, организованного Советом по развитию предпринимательства, был сделан вывод, что введению ответственности способствует излишняя зарегулированность бизнеса и других отношений. В связи с этим зачастую превалирует узковедомственный подход и на развитии предпринимательства негативно сказывается то, что ряд госорганов одновременно наделен функциями регулятора, контролера и субъекта, применяющего меры ответственности. То есть министерство разрабатывает и утверждает порядок проведения той или иной процедуры, оно же проверяет его соблюдение и наказывает за нарушения.
В ст. 3.1 новой редакции Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях, который также вступает в силу с 01.03.2021, указано 26 органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Таким образом, их число фактически останется прежним, хотя практика показала, что при большом количестве субъектов, имеющих право штрафовать, трудно обеспечить единообразное применение закона, особенно в процессуальной части.
К сожалению, в Беларуси пока не реализованы меры по созданию административной юстиции, т.е. системы судов, которые рассматривают споры между гражданами и государством. Не воплощены в жизнь и предложения о передаче значительного количества дел, особенно связанных с большими штрафными санкциями, на рассмотрение судов.
Приоритет профилактике
Национальный центр законодательства и правовых исследований акцентирует внимание на закреплении в новом КоАП приоритета профилактических мер воздействия перед наказанием. Усилен институт профилактики, в частности, включены такие меры, как устное замечание и предупреждение. Также введена категоризация административных правонарушений в зависимости от степени общественной вредности и тяжести последствий – административные проступки, значительные и грубые административные правонарушения.
Исходя из этой категоризации будут варьироваться сроки, по истечении которых физическое или юридическое лицо считается не подвергнутым административному взысканию, а также возможность освобождения от административной ответственности с применением профилактической меры воздействия – предупреждения.
Данные новации можно только приветствовать, их применение действительно позволит снизить уровень фискальности. Несомненно, прогрессивен и отказ от института вины юридического лица, а также то, что за совершение правонарушений в экономической сфере ответственность в первую очередь возлагается на должностных лиц, а ответственность юридических лиц будет носить субсидиарный характер. Это значит, что на практике после применения административного взыскания мы будем реже сталкиваться с ухудшением финансово-экономического состояния некоторых субъектов хозяйствования, особенно небольших – ведь максимальный размер штрафа для юридических лиц доходит до 1000 базовых величин (БВ).
Доминируют штрафы
К сожалению, не все заявленные разработчиками цели нашли «зеркальное» отражение в КоАП. Так, все 35 статей главы 13 предусматривают штрафные санкции. И сколько бы ни говорилось о необходимости профилактических мер, снижении ответственности либо освобождении от нее, мы хорошо знаем отечественную правоприменительную практику: для любого контролирующего органа доминирующими являются штрафы.
Сохранились и весьма «оригинальные» нормы, об одной из которых мне уже приходилось писать.
Так, нарушение порядка учета, сбора, хранения, транспортировки, использования, заготовки (закупки) или реализации лома и отходов черных и цветных металлов влечет ответственность юридических лиц в размере до 300% от стоимости лома и отходов черных и цветных металлов!
Правда, в ныне действующей редакции указано еще и 300% от стоимости изделий, их содержащих. Что это означает на практике? Если, например, в автомобиле БЕЛАЗ использованы эти металлы (одна деталь), то, следуя букве статьи, при обнаружении нарушений могут взыскать 300% от стоимости всего автомобиля!
Напомним, ставилась также цель исключить из КоАП нормы, относящиеся к другим отраслям права. С некоторыми из них так и поступили. Однако в ст. 10.18 «Нарушение требований заключения гражданско-правовых договоров» предусматривается ответственность в виде штрафа до 25 БВ. Но это – категория гражданского права, там есть такое понятие, как недействительность договора и меры гражданско-правовой ответственности.
Или, например, в ст. 24.58 речь идет об ответственности за непринятие мер по надлежащей организации деятельности юридического лица. Эти отношения полностью охватываются трудовым законодательством и также не должны быть предметом административных правонарушений.
Статья 12.29 предусматривает ответственность за незаконное распоряжение денежными средствами на банковских счетах субъектов хозяйствования, совершенное лицом, не уполномоченным на это в установленном законодательством порядке. Так как банковские процедуры строго регламентированы и в банках имеются сведения об управомоченных лицах субъектов хозяйствования, то возможность подобного нарушения и актуальность указанной нормы вызывают серьезные сомнения.
Возможно, на качестве этого документа сказалась его подготовка в довольно короткие сроки.
Несомненно, КоАП-2021 требует более детального анализа и комментирования, ведь речь идет о весьма объемном документе с большим количеством новелл. Но можно однозначно сказать, что в целом ряд новаций может оказать положительное влияние на предпринимательскую деятельность – естественно, при правильном применении этих норм. Как мы знаем, отечественная правоприменительная практика способна нивелировать даже самые прогрессивные статьи.
В заключение напомню о неоднократно проводившихся под эгидой Совета по развитию предпринимательства и отечественных бизнес-союзов исследований административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности. Выводы направлялись в правительство, часть этих рекомендаций, пусть не все или не в полной мере, была учтена при корректировке КоАП.
Напомним, что в числе выводов, поступавших в Совмин из бизнес-союзов, были и такие:
– законодательство об административной ответственности нестабильно, оно часто корректируется. Так, в действующий КоАП изменения с 2003 г. вносились почти 100 раз, например, в 2007 г. кодекс «исправляли» 18 раз;
– в качестве основного наказания в отношении бизнеса, как правило, предусматриваются штрафные санкции;
– размеры ответственности не всегда согласуются с тяжестью правонарушений;
– при применении мер ответственности и, в частности, штрафных санкций не учитываются размеры и доходность бизнеса;
– недостаточная дифференциация ответственности;
– чересчур «широкое» применение конфискации, прежде всего не у собственников.
