ГДЕ У ГОСУДАРСТВА КНОПКА©
Изучая очередные нормативные акты, бизнесмены, юристы, бухгалтеры и менеджеры часто задаются безответным вопросом: представляют ли их авторы последствия своего творчества? Между тем оценка регулирующего воздействия во многих странах давно стала важным инструментом выявления возможных выгод, затрат, рисков и других эффектов. О принципах его работы и возможностях внедрения в Беларуси рассказал недавно эксперт в области европейского права и государственного управления Максим КАРЛЮК.Изучая очередные нормативные акты, бизнесмены, юристы, бухгалтеры и менеджеры часто задаются безответным вопросом: представляют ли их авторы последствия своего творчества? Между тем оценка регулирующего воздействия во многих странах давно стала важным инструментом выявления возможных выгод, затрат, рисков и других эффектов. О принципах его работы и возможностях внедрения в Беларуси рассказал недавно эксперт в области европейского права и государственного управления Максим КАРЛЮК.
В основе методологии оценки регулирующего воздействия законодательства лежит анализ выгод и затрат (cost-benefit analysis, CBA). При этом могут оцениваться все существенные воздействия, в т.ч. экономические, финансовые, социальные и экологические, или же только денежное влияние. Основной целью методологии CBA является максимизация количественного анализа и монетизация регулирующих воздействий. В идеале подсчитываются все доступные количественные показатели, а любые воздействия стараются оценить в денежном выражении. Элементами CBA являются: ставка дисконта, цена статистической жизни, анализ уязвимости, оценка рисков и другие. Кроме CBA, в оценке регулирующего воздействия могут использоваться другие методологические инструменты, включая анализ безубыточности и экономической эффективности.
Сегодня не существует единого методологического подхода и единой институциональной модели для оценки регулирующего воздействия. Чаще всего этим занимаются какие-либо подразделения министерств или группа экспертов. При этом возможны два варианта: централизованная система с надзорным органом или децентрализованная, без такого органа. Во втором случае обязанности распределяются между несколькими госорганами. Именно такая система действует в Беларуси, что не лучшим образом сказывается на качестве оценки — слишком велико влияние ведомственных интересов.
Для оценки регулирующего воздействия необходимо определить потребности в регулировании, собрать информацию, проанализировать сложившуюся ситуацию и альтернативные варианты, выбрать из них наилучший, провести подробный анализ затрат и выгод и лишь затем разрабатывать проект нормативных актов. Однако оценка регулирующего воздействия на этом не останавливается, так как после разработки проекта нормативного акта должны пройти консультации с заинтересованными сторонами и при необходимости вноситься изменения. После принятия нормативного акта оценивается практика его применения на предмет выгод и затрат путем ex-post анализа.
Однако в Беларуси нередко происходит наоборот: сначала появляется проект, а потом чиновники пытаются обосновать его необходимость. Правда, Директива № 4 предписывает обсуждать проекты нормативных актов с бизнес-сообществом, но результаты такого обсуждения не всегда успешны.
У нас, по мнению М. Карлюка, есть определенные элементы системы оценки регулирующего воздействия, однако они плохо проработаны и недостаточно скоординированы. Положительным шагом здесь является проект закона «О правовых актах Республики Беларусь», который, среди прочего, включает «прогнозирование последствий принятия (издания) правового акта» как «исследование, в ходе которого устанавливается предполагаемое положение общественных отношений, обусловленное принятием (изданием) правового акта» и закрепляет ряд уже существующих элементов оценки регулирующего воздействия. Этот законопроект расширяет публичное обсуждение проектов правовых актов, особенно тех, которые могут оказать существенное влияние на условия ведения бизнеса. Предусматривается создание общественно-консультативных и (или) экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности. Однако такие консультации являются не обязанностью, а только возможностью, которая оставляется на усмотрение государственного органа. Более того, неясно, будут ли обсуждаться результаты прогнозирования последствий принятия правового акта.
В мировой практике оценка регулирующего воздействия все больше интегрируется с общественным обсуждением. Для этого нужен лишь доступ к результатам и документам такой оценки. Например, в США до принятия нормативного акта его проект вместе с оценкой регулирующего воздействия обязательно публикуется в Федеральном регистре и на специальном интернет-сайте regulations.gov с полным набором инструментов для мгновенного комментирования всех предложений и их оценок. Одна из лучших и открытых систем доступа к оценкам регулирующего воздействия в Центральной и Восточной Европе реализована в Словакии. Все регулирующие акты, которые находились или находятся на рассмотрении в правительстве, в т.ч. оценки регулирующего воздействия, доступны на сайте rokovania.sk, который регулярно и своевременно обновляется. В некоторых странах доступ к оценкам открывается выборочно или же когда предложения уже переданы на рассмотрение в парламент или правительство.
Впрочем, такой механизм имеет смысл лишь в случае заинтересованности общественности в получении информации, ее активного участия в консультациях и, разумеется, внимательной реакции нормотворцев на замечания и предложения. У нас же зачастую если какие-либо проекты и появляются в открытом доступе, далеко не всегда находятся желающие их изучить и высказать свое мнение. Зато когда проект станет действующим нормативным актом, недостатка в критике не будет. С другой стороны, поданные предложения тоже не всегда конструктивны, а иные, вполне рациональные, игнорируются чиновниками.
Более основательно регулируется в Беларуси принятие нормативных актов в порядке эксперимента. Это отличный повод для проведения пилотных проектов по оценке регулирующего воздействия, которые часто проводятся на этапе введения этой системы.
На практике, существующие в Беларуси элементы оценки регулирующего воздействия почти не находят применения, полагает М.Карлюк. Правда, при разработке нормативных актов существует обязанность по подготовке обоснований необходимости их принятия, а также финансово-экономических обоснований. Среди прочего, оценивается влияние на величину бюджетов разных уровней и типов, а также последствия для доходов и расходов граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц. М.Карлюк отмечает, что в документах, прилагаемых к проектам нормативных актов, чаще всего анализируется только влияние на бюджет, причем даже эти оценки не часто носят количественный или монетизированный характер, но только качественный. Обычно он заключается в констатации факта отсутствия такового влияния и иногда дополняется некоторыми общими комментариями. Не даются объяснения, каким образом был достигнут тот или иной вывод. Кроме того, отсутствует количественная или монетизированная оценка финансово-экономических последствий для граждан и субъектов хозяйствования, социальных и экологических последствий. Вместо нее осуществляется ограниченная качественная оценка, которая заключается в констатации факта отсутствия влияния, без наличия комментариев к такой оценке, методологии анализа и т. д.
В Беларуси предлагается введение системы, похожей на оценку регулирующего воздействия как отдельной стадии правотворческого процесса после подготовки проекта нормативного акта. Однако, по мнению ОЭСР и независимых экспертов, наиболее эффективно ее введение на наиболее ранней стадии — перед началом непосредственного процесса нормотворчества.
В мировой практике оценка регулирующего воздействия выполняется с использованием определенных методологий. В Беларуси также действуют Методические рекомендации по подготовке обоснований необходимости принятия законов Республики Беларусь и прогнозированию последствий их принятия, утв. приказом директора Национального центра законопроектной деятельности при Президенте от 10.08.2006 № 33, и Инструкция по методике подготовки финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов, утв. постановлением Минфина, Минэкономики от 30.06.2009 № 88/124. Однако данные рекомендации являются базовыми и очерчивают лишь основные принципы, а основной их минус — отсутствие определения конкретных методов оценки.
По мнению М.Карлюка, для внедрения эффективной оценки регулирующего воздействия необходимо обеспечить ее поддержку на высоком политическом уровне, чтобы избежать формализма. Следует создать центральный надзорный орган, который займется координированием, консультированием, технической помощью и рассмотрением оценок регулирующего воздействия, проводимых разработчиками нормативных актов. Нужно также обеспечить интегрирование оценки регулирующего воздействия в ранние стадии процесса принятия решений, а также своевременный и публичный доступ к проектам и их обоснованиям. Открытость и прозрачность должны обеспечиваться реальными возможностями участия общественности в разработке и оценке актов законодательства. Нужно установить порог для проведения оценки регулирующего воздействия, внедрить современные методологии, исключить формальный подход к процессу, а также обеспечить обязательную оценку альтернативных вариантов проведения государственной политики. Прежде чем принимать какой-либо нормативный акт, полезно вначале взвесить, действительно ли он нужен и каковы будут последствия его появления. Иначе, как не раз бывало, одни нормы не работают, другие запаздывают или только мешают или нуждаются в корректировке едва ли не сразу после вступления в силу.
В исследовании М.Карлюка подчеркивается, что оценка регулирующего воздействия наиболее эффективна, когда применяется параллельно с реформой госуправления. При этом основные эффекты от оценки регулирующего воздействия будут видны в средне- и долгосрочной перспективе, зато они будут иметь четкий и измеримый характер, причем в очень больших объемах.
Анастасия ГРИГОРЬЕВА
