ЧЕТВЕРТОВАНИЕ АППАРАТА©

Новый год начался для белорусских чиновников с тревожного сигнала — обсуждения на рабочей встрече у Президента Беларуси Александра Лукашенко предварительных итогов работы государственной комиссии по выработке предложений по оптимизации структуры, численности и функций государственных органов. Призрак грядущих сокращений едва не заморозил всякую активность в иных кабинетах.

Напомним, комиссии, созданной в октябре 2012 г. с участием ряда руководителей госорганов, было поручено до 30 декабря прошлого года внести Президенту предложения, на основе которых должны быть приняты необходимые решения по сокращению аппарата госслужащих.

Задача перед комиссией стоит нелегкая. Сократить планируется не менее 25% чиновников, что должно стать неотъемлемой частью дебюрократизации, объявленной еще 6 лет назад Директивой № 2. «Если чиновников много, они все равно найдут себе возможность заниматься даже теми вопросами, которые нам не нужны и которые как раз входят в перечень того бюрократизма, против которого мы с вами боремся, — отметил А.Лукашенко. — С другой стороны, это не должно быть чисто механически, потому что мы можем нанести вред государственному управлению. Есть определенные устоявшиеся законы, пусть они субъективны, но они выстраданы людьми, и надо четко представлять, сколько в организации должно быть человек, чтобы она эффективно работала». Президент потребовал быть «более аккуратными и осторожными», в частности, в отношении райисполкомов, где, по его мнению, сейчас «численность невелика, но на них все в большей степени переносится центр тяжести в управлении теми или иными процессами на местах».

Торопиться с сокращением отдельных министерств и ведомств никто не собирается — все еще предстоит обсудить, взвесить, проконсультироваться. Например, предлагается сократить министерства торговли и жилищно-коммунального хозяйства. Однако «кабинетные, чисто рыночные выкладки» Президента не устраивают: у министерств есть шанс на сохранение, если «перенацелить» их «на решение конкретных задач, которые беспокоят наших людей».

ОСТАЕТСЯ загадкой, почему до сих пор эти и некоторые другие структуры занимались чем-то иным. Скажем, многие контролирующие и управляющие функции Минторга утратили смысл с отменой лицензирования розничной торговли, а что до отношений ритейла с покупателями, то ими во всем мире гораздо успешнее занимаются общества защиты прав потребителей и суды. С коммунальным хозяйством столь же благополучно справляются не «естественные монополии», а частники — без авралов, систематических отключений воды и т.п. Но эти механизмы успешно работают только в конкурентной среде рыночной экономики, которая у нас по-прежнему остается жупелом для высшей власти.

Собственно сокращение на четверть — только средний показатель: сокращать госслужащих «там, где они прежде всего нужны и где сокращать уже невозможно», никто не собирается. Но специфика бюрократии как раз в том, что она всегда стремится доказать начальству, что необходима, завалена работой, а потому нуждается в расширении штатов. Самые известные «устоявшиеся законы» в этой сфере, сформулированные 57 лет назад Сирилом Н.Паркинсоном, гласят, что «работа заполняет время, отпущенное на нее. Чиновник стремится множить подчиненных, но не соперников. Чиновники создают друг другу работу». А потому штат чиновников растет в геометрической прогрессии, причем их число обратно пропорционально количеству тех, кто выполняет полезную работу, и ее объему. Каждый запрет, предписание, установление показателя требуют отчетности, контроля, мониторинга, анализа, надзора — «за структурами, подразделениями и конкретными людьми». А все это требует времени, денег и опять же — людей.

Паркинсон вывел также «коэффициент бесполезности», согласно которому все решения в любом органе управления принимают 5–8 человек. С ростом численности работоспособность органа падает, но сколько бы членов в нем не было, «его функции выполняет другое, малое сообщество».

В РАЗВИТИЕ законов Паркинсона (в значительной мере сатирических) сотрудники группы по изучению сложных систем Венского медицинского университета Петер Климек, Рудольф Ханель и Стефан Тернер попытались всерьез изучить оптимальную численность и полезность структур власти. Ученые собрали данные о высших органах управления 197 стран и оценили эффективность их работы по 4 показателям: индекс развития человеческого потенциала, политическая стабильность и отсутствие насилия, демократичность режима и подотчетность власти народу, а также собственно эффективность правительства, определяемую как его способность вырабатывать планы и претворять их в жизнь, качество административных процедур, уровень коммунальных услуг и т.д.

Оказалось, что шутки Паркинсона вполне серьезно подтверждаются в жизни: все 4 показателя имеют тенденцию уменьшаться с увеличением численности бюрократического аппарата. При этом, с одной стороны, кабинеты (т.е. любые органы управления) всегда стремятся расти, а с другой — сами же сопротивляются этому росту, ибо он усложняет принятие решений. Но достигнув определенного размера, орган управления уже не способен сопротивляться росту, начинает неограниченно распухать и становится все менее эффективным. Проблема усугубляется тем, что эффективность работы бюрократического аппарата можно измерить лишь условными показателями. Но влияние некоторых из них довольно очевидно — по своевременности принятия решений и появления нормативных актов, ясности и целесообразности их содержания, по наличию пробелов и просчетов, которые бизнес мгновенно ощущает на себе.

ВПРОЧЕМ, «рыночные теоретические рассуждения» вряд ли станут основой работы комиссии. Президент призвал не торопиться с сокращением госорганов, а «озадачить» неэффективно работающие министерства так, «чтобы они вертелись, крутились и решали те проблемы, которые сегодня волнуют людей».

К сожалению, такие движения и приоритеты мало свойственны бюрократическим институтам. Они гораздо больше заинтересованы в неприкосновенности своего состояния, а лучшей гарантией для этого всегда и везде служит постоянная демонстрация послушания и поддержки вышестоящего начальства, а не конкретные дела. К тому же старательно сохраняемое доминирование государства в белорусской экономике, преобладание госсобственности, контроль над распределением ресурсов гарантируют, что никто не станет слишком рьяно подстригать чрезмерно разросшиеся ветки вертикали власти. Недаром Людвиг фон Мизес предупреждал, что «вряд ли можно изменить размеры и структуру государственного аппарата, не затрагивая его суть — неограниченное господство во всех сферах общества и прежде всего — в экономике». Стоит ли удивляться, что «некоторые наши местные руководители превращаются в удельных князьков». Возможно, это имеет мало отношения к сокращению численности госслужащих, а быть может и нет — каждому «князьку» нужна своя дружина.

Хотелось бы поверить, что наша бюрократия окажется столь же уникальной, как экономическая модель, и преодолеет свою исконную природу. Но скорее можно предположить, что если какое-либо министерство или ведомство подвергнется сокращению, то лишь потому, что часть его функций (и штатных единиц) отойдет к другому министерству или ведомству. Но от перемены мест слагаемых сумма обычно не меняется — ни в теории, ни на практике...

Леонид ФРИДКИН