АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ: ВРЕМЯ БЕРЕЧЬ СРЕДСТВА©

Проверять соблюдение предприятиями лишь принципов адресного и целевого назначения бюджетных средств государственной поддержки неэкономично, неэффективно, а кроме того, недостаточно. Внедрение аудита эффективности в системе государственного финансового контроля бюджетных расходов будет способствовать более высокой результативности использования государственных средств, а значит, более успешному решению социально-экономических задач.

О принципах, целях и задачах аудита эффективности в нашей стране рассказывает начальник главного управления контроля бюджетно-финансовой сферы и деятельности государственных органов Комитета госконтроля Беларуси, кандидат экономических наук Александр КУРЛЫПО.

Результаты проверок использования бюджетных средств свидетельствуют о необходимости внедрения методов аудита эффективности на всех этапах разработки и реализации в стране государственных, региональных и отраслевых программ, значимых инвестпроектов. Только решительные подвижки по переходу к бюджетному финансированию, ориентированному на результат, поставят заслон иждивенчеству и ограничат рост бюджетных расходов. Как свидетельствует мировой опыт, успех этой работы во многом определяется скоординированной и совместной деятельностью высших органов финансового контроля и отдельных министерств.

В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2010 годы главной задачей по повышению эффективности использования бюджетных средств назван постепенный переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь выделяемых бюджетных ресурсов с достижением конкретных результатов деятельности государственных органов и бюджетных организаций. При этом предусматривалась разработка единой системы бюджетных программ. Переход на программно-целевые методы бюджетного планирования должен был сопровождаться инвентаризацией бюджетных расходов и обязательств с последующей оценкой целесообразности целевых программ и вариантов их реструктуризации. Полученные результаты должны были учитываться при формировании бюджетов на очередной финансовый год и постоянно обновляться. Аналогичная задача ставится и на эту пятилетку, а механизм ее реализации изложен в ряде нормативных правовых актов, включая Положение о порядке формирования, финансирования и контроля за выполнением государственных, региональных и отраслевых программ, утв. постановлением Совмина от 31.03.2009 № 404.

До сих пор, как показали проверки КГК, внедрение прогрессивных программно-целевых методов бюджетного планирования ведется медленно. Так, при формировании проекта республиканского бюджета на 2008 г. только 21 главный распорядитель средств республиканского бюджета из 40 представил в Минфин полные доклады, указав конкретные тактические цели, финансируемые из бюджета. В итоге в 2011 г. доля программных расходов республиканского бюджета с учетом его уточнения достигла всего 20%. То есть только каждый пятый рубль выделяется на достижение запланированных конкретных целей и решение задач из числа 66 бюджетных программ, перечисленных в приложении 5 к Закону «О республиканском бюджете на 2011 год». Полагаем, что в 2012 г. этот уровень снизится примерно до 18% от общей суммы расходов.

Сегодня уже недостаточно соблюдения одного лишь принципа адресности и целевого назначения бюджетных средств. Яркий пример — результаты проверки Борисовского хрустального завода им. Ф.Э.Дзержинского, получившего 58 млрд. Br на организацию импортозамещающего производства отечественных ампул и флаконов для лекарств. Результат плачевный: рентабельность производства минус 51%, продукция неконкурентоспособна на внешнем и внутреннем рынках. Затраченные средства явно не окупились. Однако ни Минстройархитектуры, из инновационного фонда которого выделялись деньги, ни разработчики провального инвестпроекта, ни его исполнители не понесли наказание. Назовем ситуацию «законодательное бессилие» перед разбазариванием государственных средств «по целевому назначению».

Чтобы пресечь неэффективное использование государственных финансов, Комитет госконтроля в октябре 2010 г. обратился в Правительство с предложением ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств. Однако это предложения в Совмине не поддержали, сочтя, что оценка эффективности использования бюджетных средств носит в большинстве случаев субъективный характер, проводится, исходя из образовательного уровня и опыта работы сотрудников контролирующих органов, и может быть оспорена. Тем не менее Совмин предложил КГК четко определить понятия «неэффективное», «нерациональное» и «неэкономичное использование бюджетных средств», а также утвердить критерии оценки эффективности их использования.

При этом отметим, что законодательство, регулирующее отдельные сферы экономики, содержит меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. Однако факт такого использования квалифицируется или как использование с нарушением законодательства, или как нецелевое использование. Например, согласно Инструкции о порядке возврата неэффективно использованных средств республиканского бюджета, выделенных на выполнение НИОКР и опытно-конструкторских работ, утв. постановлением ГКНТ и Минфина от 29.11.2005 № 14/208, неэффективно использованными признавались средства бюджета, если выпуск вновь освоенной продукции, созданной за их счет, не начинался в течение 3 лет или не достигал заданных объемов. Однако в октябре 2011 г. это постановление утратило силу, как раз после проверки Комитетом госконтроля НАН Беларуси, которой было предписано вернуть в бюджет 11 млрд. Br неэффективно использованных средств, как использованных с нарушением законодательства.

Если ситуация меняться не будет, то внедрение аудита эффективности у нас затянется еще на годы. А ведь впервые о нем заговорили 35 лет назад, когда в 1977 г. на Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля была принята Лимская декларация и определены основные принципы аудита эффективности, с тех пор в мире накоплен немалый положительный опыт.

Переход большинства стран к аудиту эффективности, как правило, обусловлен необходимостью повышения результативности и эффективности государственного финансового контроля; улучшения деятельности госорганов, финансируемых за счет бюджета; увеличения прозрачности их деятельности для искоренения коррупции; получения возможности определять персональную ответственность за принимаемые решения и действия в госорганах.

Важнейшей предпосылкой для использования аудита эффективности является бюджетная система, ориентированная на результаты деятельности. Это также подтверждается зарубежным опытом, например, Болгарии и Словакии, где после освоения программно-целевого подхода начался переход от финансового аудита к аудиту эффективности.

В нашей стране внедрение аудита эффективности началось более 5 лет назад, когда распоряжением председателя Комитета госконтроля были утверждены Методические рекомендации о порядке организации и проведения органами Комитета государственного контроля аудита эффективности. Между тем в Беларуси нет ни одного нормативного правового акта по проведению аудита эффективности, так что он, по сути, может проводиться только факультативно с использованием нашего документа.

В Методических рекомендациях КГК аудит эффективности определен как комплекс проверочных мероприятий, при осуществлении которых изучаются экономичность, продуктивность и результативность использования юридическими лицами бюджетных средств, иного государственного имущества, а также средств, высвобождаемых в результате предоставления мер государственной поддержки. Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.

Целью аудита эффективности является формирование предложений по повышению эффективности деятельности проверенного юридического лица, осуществляемой с использованием государственных средств.

Если задача финансового аудита — определение правильности ведения, полноты учета и отчетности доходов и расходов в рамках исполнения государственного бюджета, а также законности и целевого использования бюджетных средств, то задачи аудита эффективности — определение экономности, продуктивности и результативности использования государственных средств, а основное внимание уделяется оценке различных аспектов результатов использования государственных средств их получателями.

При этом предметом финансового аудита являются финансовые документы и отчетность проверяемого объекта, характеризующие правомерность использования государственных средств, а предметом аудита эффективности — деятельность проверяемого объекта по использованию государственных средств при выполнении возложенных на него функций, задач и осуществлении программ.

Основа методики финансового аудита — нормативный подход, т.е. проверка деятельности организации в отношении соблюдения правил совершения финансовых и хозяйственных операций с государственными средствами. Аудит эффективности основан на аналитических процедурах и оценках экономических последствий использования государственных средств. При этом важную роль играет анализ систем управления, планирования, мониторинга контроля, существующих на объектах проверки, их способность обеспечить выполнение запланированных результатов.

Существуют различия и в содержании отчетов. Так, выводы и замечания по результатам финансового аудита должны представляться, как правило, в краткой стандартизованной форме с приложением финансовых документов, на которых они основываются. Отчеты о результатах аудита эффективности обычно существенно отличаются друг от друга по форме и характеру изложения материала, и документы к ним, как правило, не прилагаются. Такие отчеты могут содержать дискуссионные материалы, т.к. заключение об эффективности использования госсредств носит более субъективный характер по сравнению, например, с заключением об их целевом использовании.

Проведение аудита эффективности включает 4 основных этапа. Первый из них — планирование. Здесь выбирают тему и объект контроля, предварительно изучают объект проверки, готовят программу проведения аудита. При выборе темы учитывают объем государственных средств, используемых в возможной сфере проверки. Чем он выше, тем больше значимость критерия. Существенным фактором выбора темы и объектов проверки является оценка возможных результатов аудита, которые могут иметь широкий резонанс и позитивное влияние на деятельность других организаций в данной сфере. В этом, кстати, и есть суть упреждающего контроля.

На втором этапе определяют, как соотносятся фактические результаты работы проверяемого субъекта с избранными критериями оценки эффективности, выявляют имеющиеся недостатки, нарушения, проблемы и их причины, а также устанавливают наличие возможностей для повышения эффективности деятельности проверяемого лица. На третьем — составляется отчет по результатам аудита, который должен пройти согласование с проверяемой организацией.

Четвертый, пожалуй, самый важный этап — контроль за выполнением рекомендаций, подготовленных в процессе аудита эффективности. С ним связано достижение или не достижение цели, поставленной на первом этапе контрольного цикла. Поэтому при разработке методики проведения аудита эффективности вопросам реализации рекомендаций контрольных органов следует уделить особое внимание.

Как показывает опыт других стран, аудит эффективности обычно проводится в течение 1–1,5 года.

К более активной работе по внедрению аудита эффективности подталкивает введение с 2012 г. по инициативе КГК системы рейтинговой оценки деятельности руководителей республиканских органов и иных государственных организаций, подчиненных правительству, а также председателей облисполкомов и Мингорисполкома.

Чтобы процесс внедрения аудита эффективности стал системным и устойчивым, необходимо: законодательно определить его место и роль в работе КГК, министерств финансов и экономики, последовательно и настойчиво внедрять принципы бюджетирования, ориентированного на результат. И хотя запланированный на 2012 г. эксперимент в расширении прав по распоряжению бюджетными средствами Минобразования и МВД отложен, подготовительную работу нужно продолжать.