АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОТОК©

Нынешний год грозит стать рекордным по числу изменений законодательства, регламентирующего административную и уголовную ответственность для бизнеса. Неудивительно, что планируемые перемены бурно обсуждаются в деловом и юридическом сообществе. На прошлой неделе к ним присоединились депутаты Палаты представителей, обсудившие вместе с представителями судов, Генпрокуратуры, КГК и другими специалистами пути совершенствования законодательства об административных правонарушениях.

С 2003 года по 1 июля т.г. было принято 102 закона о внесении изменений в КоАП, а общее число поправок превысило тысячу, сообщил заместитель председателя Постоянной комиссии Палаты представителей по законодательству Владимир Черевач. Чтобы облегчить процесс, законопроекты объединяют (например, в текущем году 6 — в один), но до конца года могут появиться новые. Неудивительно, что все чаще раздаются призывы ограничить поток корректировок кодексов.

Заодно было бы неплохо сократить вал нарушений и наказаний. Но на это рассчитывать не приходится. По данным доктора юридических наук, профессора Григория Василевича, если в первой половине 90-х гг. совершалось примерно 2,2 млн. административных правонарушений в год, то сейчас — вдвое больше. Правда, почти половину этого прироста дала установка на дорогах специальных технических средств фиксации, но очевидно, что с предупреждением административных правонарушений дела обстоят неблагополучно. Впрочем, причины этого явления особо никто не анализировал.

В подп. 5.5 Директивы № 4 декларировалось намерение пересмотреть существующую систему административной и уголовной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности, обеспечив соразмерность ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда, в том числе путем снижения минимального и максимального размеров штрафов. К сожалению, в последние 2 года 99% поступивших в Национальный центр законодательства и правовых исследований (НЦЗПИ) предложений направлены на ужесточение ответственности. Но размер санкций и без того часто носит разорительный характер и не всегда соответствует тяжести проступков, а «вилка» штрафов создает коррупционные риски. Между тем нынешние ставки — не предел. В настоящее время обсуждается очередной проект изменений в КоАП, предполагающий резкое увеличение штрафов, в т.ч. за нарушения в сфере налогообложения — в 2 раза. Неудивительно, что среди предпринимателей распространено мнение, что ведомства заинтересованы не в сокращении правонарушений, а в сборе максимального количества штрафов.

Существует много способов преодолеть такое предубеждение. Например, в Казахстане установлены разные размеры штрафов не только для ИП и юрлиц, но и в зависимости от размеров бизнеса. Кроме того, штрафы должны определяться на дату совершения правонарушения, а не вынесения решения, что существенно, если изменилась базовая величина. Однако в НЦЗПИ отмечают, что инициаторы поправок зачастую игнорируют положения Закона от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах» и Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утв. Указом от 10.04.2002 № 205 (которая, впрочем, уже устарела). Иногда министерства предлагают ввести административные нормы репрессивного характера по совершенно неактуальным вопросам, в т.ч. затрагивающим экономическую деятельность. Представитель НЦЗПИ Олег Деркач рекомендует госорганам вносить подобные предложения лишь в случаях, не терпящих отлагательства.

Между тем в ведомствах имеется свое мнение о степени актуальности уголовной и административной ответственности за некоторые нарушения. Скажем, в упомянутом проекте предлагается ввести уголовную ответственность должностных лиц за непредставление контролирующему органу документов бухгалтерского учета, необходимых для исчисления и уплаты налогов, вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения им обязанностей по составлению, ведению и (или) сохранности таких документов, сопряженное с неисполнением налогового обязательства в крупном или особо крупном размере. По мнению авторов проекта, это должно способствовать предотвращению криминальных банкротств и злоупотреблений со стороны руководства и бухгалтеров. Но независимые эксперты полагают, что такой подход неактуален: существует механизм исчисления налогов расчетным способом в соответствии со ст. 81 НК, да и бухучет при желании можно восстановить в разумные сроки. К тому же, если законопроект будет принят, его «жертвами» могут скорее оказаться «крайние» сотрудники компаний, чем фактические виновники.

МНОГО нареканий вызывает институт конфискации, которая в УК устанавливается и в отношении юридически не связанного с преступлением имущества, а в КоАП в случае противоправной деятельности может быть конфискован как незаконный доход, так и предмет, орудия и средства совершения административного правонарушения. Тем не менее в последнее время настоятельно предлагается ввести в административное деликтное право конфискацию имущества, юридически не связанного с правонарушением. Если в отношении «валютчиков» это еще можно объяснить интересами экономической безопасности страны, то для других случаев это вряд ли оправдано.

Недавно из главы 12 КоАП были исключены нормы, предусматривающие конфискацию имущества, не находящегося в собственности лица, совершившего правонарушение. Но сейчас опять поступают предложения вернуть эти положения — уже по новым составам. Подобная судьба постигла и рекомендацию о расширении применения такого вида административной ответственности, как предупреждение, когда речь идет о нарушениях формального характера, не влекущих неуплату налогов, сборов, платежей без причинения ущерба. Чиновникам такая мера кажется слишком мягкой, и они предлагают вернуть более «весомое» наказание. Игнорируют госорганы и заложенное в Концепции положение о расширении исключительной компетенции судов по наложению административных взысканий с целью обеспечения надлежащего справедливого правосудия — перечень органов, которые могут во внесудебном порядке налагать административные взыскания, постоянно предлагают расширить.

Олег Деркач обратил внимание на отсутствие вразумительного обоснования предложений по ужесточению административной ответственности в различных сферах общественных отношений. Внесению таких норм должно предшествовать изучение министерством практики применения законодательства, установления недостаточной эффективности действующих ставок штрафов. Но цифры как раз часто свидетельствуют о нецелесообразности ужесточения наказаний. Например, недавно НЦЗПИ проанализировал предложение одного из министерств увеличить штраф с действующих 2–20 БВ до 20–40. Оказалось, что средний размер штрафа за последние 3 года за данные правонарушения составил всего 2,5 БВ, т.е. «карательный потенциал» санкций не исчерпан, хотя его предлагают увеличить.

Основная масса норм ответственности в сфере экономики содержится в главах 11–13 КоАП, напомнил О.Деркач: это около 270 видов правонарушений. Анализ 225 213 составленных протоколов показал, что 23% данных норм в 2013–2014 гг. не применялись вовсе, 19% — менее 5 раз, т.е. свыше 40% норм неэффективны, хотя иные из них принимались всего лишь 3–4 года назад. Зачем же предлагать то, что заведомо не будет работать?

Судья судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Дмитрий Улога назвал одним из основных недостатков законодательства об административной ответственности скорость и объем принимаемых изменений. За последние 3 года неоднократно менялись подходы к структуре дел, процедуре их рассмотрения, «периода тишины» не было. С судьей согласна начальник отдела по надзору за соблюдением прав и свобод граждан управления по надзору за исполнением законодательства и законностью правовых актов Генпрокуратуры Марина Попова: за I полугодие 2015 г. прокуроры проверили более 1,5 тыс. жалоб на постановления о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Из них 1/5 часть признана обоснованными, что свидетельствует о неправильном применении и несовершенстве законодательства. В придачу оно так часто меняется, что запутаться в нем могут и самые опытные юристы. А потому участники семинара склоняются к тому, что работу по совершенствованию КоАП следовало бы начать с разработки концепции развития административного законодательства, отражающего согласованное представление власти, бизнеса и гражданского общества о состоянии и перспективах административного права в стране.

Анна ФЕДОРОВА