КоАП: что именно надо менять
Межведомственная экспертная комиссия по подготовке новой редакции Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП, кодекс) изучает предложения представителей государственных органов, бизнес-сообщества, граждан по корректировке этого документа. О том, какие изменения необходимо внести в КоАП, чтобы он способствовал развитию экономики и улучшению деловой среды, мы попросили рассказать заслуженного юриста Беларуси Валерия Фадеева.
В свое время при Минэкономики была создана специальная рабочая группа, подготовившая рекомендации по совершенствованию КоАП. Ряд ее предложений благодаря в т.ч. позиции Национального центра законодательства и правовых исследований уже нашли свое отражение в кодексе и других правовых актах.
Так, исключен целый ряд деяний, влекущих административную ответственность, изменена квалификация отдельных из них, снижен размер санкций, осталась в прошлом «общая» конфискация…
Вместе с тем идея коренной «реконструкции» кодекса, изменения его концепции тогда не была воспринята.
И вот сейчас появилась надежда, что произойдут радикальные перемены, хотя немного настораживает проблема сроков, поскольку подобная работа требует основательности и глубоких исследований.
Не претендуя на полноту, хотелось бы перечислить некоторые предложения, которые, как представляется, помогли бы улучшить новую редакцию КоАП.
В целях дальнейшего совершенствования мер административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности следует разработать концепцию новой редакции КоАП, направленную на реализацию основополагающего принципа – приоритета прав и свобод граждан и юридических лиц.
Нормы кодекса в части административной ответственности за экономические правонарушения должны способствовать созданию условий для развития предпринимательства, а не являться сдерживающим фактором экономического развития.
Основной задачей КоАП должно стать не наказание, не «штрафной» подход, а, как и указано в п. 2 ст.ст. 1.2, предупреждение административных правонарушений.
Необходимо полностью отказаться от практики перевода гражданско-правовых отношений в сферу административной ответственности. Это позволит повысить уровень правосознания, исключить двойную ответственность и правовой нигилизм.
Давно назрела необходимость ввести в качестве принципа административной ответственности неприкосновенность права собственности.
Как и отказаться от ответственности (либо, как минимум, снизить ее размеры) за нарушения формального характера. Во всяком случае, для таких нарушений предпочтительной является ответственность, имеющая профилактическую направленность (предупреждение). Сегодня же при выборе, например, между предупреждением и штрафом предпочтение, как правило, отдается последнему.
Следует исключить установление мер административной ответственности в других, кроме КоАП, нормативных правовых актах (НПА). Это придаст стабильность административному законодательству, повысит гарантии защиты прав граждан и организаций.
Строго говоря, согласно ст. 1.1 КоАП, именно он является единственным законом об административных правонарушениях, однако в этой же статье говорится, что нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс.
В итоге мы подгоняем нормы кодекса под нормы других НПА и в среднем за год в КоАП вносятся до десятка изменений.
Повторю также то, о чем уже неоднократно говорилось: о необходимости обеспечить единообразный подход к установлению и применению санкций за однородные правонарушения, обоснованность суммы штрафных санкций, зависимость их размера от размера экономического ущерба, наличие в системе санкций гибкости, дифференцирующей злостные нарушения и случайные ошибки.
В итоге останутся в прошлом разорительные санкции, когда решения выносятся без учета финансового состояния и возможности субъекта уплатить штраф. Ведь штраф в 100 базовых величин, например, имеет различные последствия для завода, где производится продукция на миллионы долларов, и фирмы с годовым оборотом в 500 тыс. руб. Такие нововведения усилят профилактическую направленность административной ответственности, повысят доверие субъектов бизнеса к государству.
Разработчикам проекта кодекса стоит использовать дифференцированный подход к установлению штрафных санкций в зависимости от уровня дохода нарушителей. Так, в Казахстане размеры штрафов зависят от отнесения субъектов к категориям малого, среднего предпринимательства либо крупного бизнеса.
Еще один шаг – введение аттестации (либо иного подтверждения квалификации) для лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях.
Конечно же, необходимо продолжить работу по совершенствованию правил и условий предпринимательской деятельности, в т.ч. сокращению административных процедур, осуществляемых в отношении бизнеса.
Перспективным в этой части представляется передача ряда регулирующих функций от государственных органов саморегулируемым организациям, которые должны обеспечить добровольность и безусловность исполнения их участниками устанавливаемых правил.
Что касается процедур применения мер административной ответственности, то здесь на первый план выходит сокращение количества субъектов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях. По аналогии, например, с конфискацией следует передать большинство дел на рассмотрение судов. Во всяком случае, хотя бы определить, что нарушения, за которые предусмотрен штраф выше определенного размера, рассматривают только суды.
Целесообразно сократить количество правонарушений, в отношении которых одни и те же органы составляют протоколы и рассматривают дела. В настоящее время такие полномочия делегированы 27-ми субъектам, которые зачастую при этом нарушают нормы Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях.
В ведение судов следует передать также все административные правонарушения, предусматривающие в качестве ответственности лишение специального права либо лишение права заниматься определенной деятельностью. А также – приостановление деятельности. И лишь в исключительных случаях (непосредственная угроза здоровью граждан, экологическая катастрофа и т.д.) разрешить применять эту меру административным органам на определенный срок (например, до трех суток), с дальнейшим подтверждением (либо продлением) судом.
Должны быть исключены случаи, когда отдельные госорганы выступают в трех лицах: осуществляют регулирование в той либо иной сфере, контролируют соблюдение правил и рассматривают дела о нарушениях. В таких ситуациях вольготно себя чувствуют взяточники, а субъектам хозяйствования сложно отстоять свои права из-за того, что чиновники изо всех сил стремятся защищать честь мундира. И, надо сказать, делают это весьма успешно.
Совершенствование практики административного процесса должно быть направлено на обеспечение прав его участников (прежде всего лиц, привлекаемых к ответственности), повышение гласности при рассмотрении дел.
Вероятно, это возможно при обеспечении единообразной практики, передаче максимального количества дел на рассмотрение судов, унификации процедур. Возможно, следует наделить Верховный Суд (либо иной орган) правом изучать практику рассмотрения дел об административных правонарушениях в других органах, обобщать ее и давать обязательные для исполнения указания в отношении этой практики.
Необходимо также наладить достоверный учет административных правонарушений и применяемых мер взыскания за их совершение. Сегодня бизнес-союзы беспокоит отсутствие таких данных в сфере предпринимательской деятельности. Это не позволяет определять политику в данной области и принимать адекватные решения.