Закон или декрет?

ОТРАДНО, что в результате всех доработок проект очень нужного стране правового акта (в какой бы форме он ни был принят) приобрел направленность на обеспечение единой государственной политики в областях лицензирования, надзора и контроля над лицензируемой хозяйственной деятельностью.

К числу существенных недостатков проекта следует отнести наличие в нем норм, не отвечающих Конституции республики и позволяющих чиновникам по своему усмотрению дописывать закон или декрет, имеющий силу закона, и тем ущемлять права физических и юридических лиц, как это происходит и сейчас.

Напомню, что установление порядка лицензирования хозяйственной деятельности по существу означает ограничение предусмотренного ст.13 Конституции права на осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности физическими и юридическими лицами. Нарушение этого запрета чревато применением наказания по ст.233 УК за незаконную предпринимательскую деятельность либо санкций, установленных административным, налоговым и иными отраслями законодательства. По Конституции (ст.ст.13, 23) подобное ограничение права допускается только в случаях, предусмотренных законом, и лишь в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Подчеркиваю: законом, а не другими видами нормативных правовых актов (постановлением правительства, инструкцией министерства и т.п.).

Тем не менее в проекте декрета сохранился иной подход. В нем (подпункт 2.1) приводится вроде бы исчерпывающий перечень из 42 позиций, в которых, как отмечено в названии и тексте подпункта, перечисляются виды деятельности, подлежащие лицензированию. На самом деле это не совсем так, поскольку перечень содержит не только виды, но и общие направления (сферы) деятельности, которые могут включать сколько угодно и любых видов. Например, в нем значатся: "деятельность в области авиации", "деятельность в области связи" и т.д. А между тем к деятельности в этих и других областях относятся производство, эксплуатация, обслуживание, ремонт техники, диспетчерская деятельность и множество других ее видов и подвидов. Очевидно, что при таком подходе перечень превращается из исчерпывающего в открытый. Мало того, к 30 его позициям сделана сноска, в которой говорится, что "виды работ и услуг, на осуществление которых требуется получение лицензии, устанавливаются в положении о лицензировании названного вида деятельности". Этой сноской, образно говоря, вбивается последний гвоздь в крышку гроба закрытого перечня лицензируемых видов деятельности. Что лицензировать и в каком объеме -- опять будет определять не закон, а исполнительная власть, если анализируемый проект будет принят в таком виде.

С НАЗВАННЫМИ положениями Конституции не согласуются и предписания п.3 проекта декрета о том, что "особенности лицензирования отдельных видов деятельности могут быть установлены актами законодательства Республики Беларусь (выделено мной. -- А.Л.), регулирующими порядок лицензирования соответствующих видов деятельности". По Закону "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" это ведь не только законы, но и другие нормативные правовые акты. Иначе говоря, проект допускает использование для ограничения экономической деятельности любых видов нормативных правовых актов, а не только закона.

Лицензирование экономической деятельности, сопряженное с квотированием, также должно быть определено в законе (декрете). В этой связи подлежит корректировке норма подпункта 2.4 проекта, говорящая об установлении ограничений (квот) на выдачу лицензий не законом, а законодательными актами.

Для приведения в соответствие со ст.13 Конституции следовало бы также термин "хозяйственная деятельность" в преамбуле проекта декрета заменить на термин "экономическая деятельность".

В ОТЛИЧИЕ от проектов законов, предусматривавших наличие в государстве множества положений о лицензировании, утверждаемых лицензирующими органами, что критиковалось и раньше, проект декрета определяет, что положения о лицензировании отдельных видов деятельности утверждаются Советом Министров, и это нельзя не приветствовать. Стоит, однако, еще раз подумать о том, надо ли нам иметь много положений (по каждому виду деятельности) или одно, в котором обстоятельно и единообразно решались бы вопросы всех подлежащих лицензированию видов деятельности.

В проекте положения, которое предполагается утвердить декретом, определяется порядок выдачи лицензий, приложений к ним и их дубликатов, внесения изменений и дополнений в них и ряд других вопросов. Здесь же приводятся определения терминов, использованных в положении.

Согласно проекту лицензия может быть выдана на срок не менее 5 лет, причем срок ее действия для соответствующего вида деятельности устанавливается положением о лицензировании отдельного вида деятельности.

Едва ли с этим можно согласиться. Предпочтительнее, чтобы срок действия лицензии был единым для всех видов деятельности и равнялся 10 годам. Предлагаемое решение устраняет произвольность в подходах к установлению сроков действия лицензии на отдельный вид деятельности, придает работе лицензиата уверенность и перспективность. При этом не ущемляются интересы общества и государства, поскольку деятельность лицензиата в течение этих 10 лет находится под контролем лицензирующего органа, который вправе приостановить или аннулировать лицензию, если деятельность "подопечного" пойдет вразрез с законом.

РАЗРАБОТЧИКИ проекта положения отказались от идеи предварительной платы за выдачу лицензии. И это правильно: платить надо за то, что сделано, а не за то, что может быть сделано, а может, и нет. Но при этом вводится предварительная плата за получение дубликата лицензии и за внесение изменений и дополнений в нее или в приложение к ней. Если по части выдачи дубликата лицензии такой порядок не вызывает возражений, то в случае с внесением изменений и дополнений он не выдерживает критики.

Дело в том, что внесение изменений и дополнений в лицензию осуществляется по правилам, установленным для получения лицензии (п.18 проекта положения). А коль так, то и правила оплаты по законам юриспруденции должны быть идентичны. Норму о ее перечислении в республиканский или в соответствующие местные бюджеты (п.7), думается, нужно конкретизировать с учетом другой нормы, где сказано, что возмещение расходов лицензирующих органов осуществляется за счет бюджетных средств, предусмотренных на их содержание (п.9 проекта положения).

Перечень документов, необходимых для получения лицензии (п.10), является исчерпывающим. Согласно проекту лицензирующий орган, рассмотрев представленные документы, либо выдает лицензию, либо не выдает. Но сказав "а", надо сказать и "б<170: оговорить, как следует поступать, если соискатель лицензии представил не все "бумаги". Очевидно, в подобной ситуации лицензирующий орган должен сообщить ему о непринятии заявления к рассмотрению и праве на обжалование в суде такого решения. К слову, соответствующее ст.60 Конституции и закрепленное в проекте право на обжалование в суде незаконных действий лицензирующего органа и его должностных лиц (п.47) во избежание недоразумений необходимо конкретизировать. Вместо слова "суд", под которым понимаются как общие, так и хозяйственные суды, в нем следует записать "хозяйственный суд", что отвечало бы предписаниям ст.27 Хозяйственного процессуального кодекса, по которой споры об отказе в выдаче (продлении) лицензии подведомственны хозяйственным судам, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, к подведомственности хозяйственного суда могут быть отнесены и другие дела.

В КАЧЕСТВЕ одного из оснований для приостановления действия лицензии в п.25 проекта положения значится неоднократное нарушение лицензиатом законодательства о лицензировании или установленных требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности. Понятие "неоднократность" раскрыто: два и более нарушений. То есть только повторное нарушение влечет приостановление действия лицензии. Однако же при этом не дается ответ на вопрос о том, в течение какого времени после совершения первого нарушения повторное будет считаться неоднократным. С учетом КоАП уместно предусмотреть в проекте, что второе нарушение признается неоднократным, если оно совершено в течение года со дня принятия лицензирующим органом решения об устранении предшествовавшего ему нарушения (абз.5 п.38 проекта). Плюс к этому необходимо, чтобы в проекте было указано, что факт нарушения должен быть отражен в соответствующем документе (акте проверки -- абз.4 п.38 и т.п.), а на основании этого акта лицензирующий орган должен принять решение об устранении нарушений и о сроках их устранения.

В абз.3 п.32 проекта положения устраняется пробел в действующем законодательстве относительно санкций за осуществление деятельности по лицензии, которая аннулируется впоследствии, из-за того что ее соискатель представил лицензирующему органу недостоверные сведения. Зафиксирована норма, в силу которой "доходы, полученные от осуществления лицензируемого вида деятельности, подлежат взысканию в республиканский и соответствующие местные бюджеты (выделено мной. -- А.Л.), если такой доход получен от деятельности по аннулированной лицензии. Хорошо, что такая норма появилась, но плохо, что она изложена в противоречии с законодательством республики. Так, например, в силу ст. 99 Закона "О предприятиях" доходы, полученные от занятия видами деятельности, требующей лицензии, и штраф в размере этих доходов, взыскиваются налоговым органом и направляются в доход республиканского бюджета. В силу ст. 134 Банковского кодекса доходы, полученные от банковских операций, осуществленных без лицензии, выданной Нацбанком, взыскиваются в доход республиканского бюджета, штраф в этом случае не предусмотрен. В нашем же случае деятельность по аннулированной лицензии ввиду представления ее соискателем недостоверных сведений приравнивается к деятельности без лицензии, поэтому и доход от нее должен обращаться только в республиканский бюджет, о чем и следовало указать в анализируемом пункте проекта.

Определение компетенции контролирующих органов в сфере лицензирования (п.45 проекта положения) заслуживает поддержки. В соответствии с ним контролирующие органы при выявлении таких нарушений должны сообщать о них лицензирующему органу. Однако же в этом пункте не предусмотрено право контролирующих органов принимать меры, направленные на пресечение незаконной деятельности лицензиата, или какие-либо другие меры реагирования. Для того чтобы исключить неверное толкование этой нормы на практике, представляется необходимым дополнить ее указанием на то, что такие меры, а также меру ответственности по сообщению органов контроля определяют лицензирующие органы.

НЕСОМНЕННО, в лицензировании, так или иначе затрагивающем все сферы экономики, немало сложных и даже спорных вопросов. Рассмотренные проекты далеко продвинулись на пути, отвечающем интересам человека, общества и государства. Оставшуюся часть дороги по их подготовке и утверждению (закона ли, декрета), если мы действительно хотим жить в правовом государстве, следует пройти в соответствии с нормами в первую очередь Конституции.