$

2.1364 руб.

2.4873 руб.

Р (100)

3.1332 руб.

Ставка рефинансирования

10.00%

Инфляция

0.10%

Базовая величина

24.50 руб.

Бюджет прожиточного минимума

213.67 руб.

Тарифная ставка первого разряда

35.50 руб.

Мнение специалиста

УБИТЬ ДРАКОНА©

01.09.2015

законом и практикой

Антикоррупционная политика в Беларуси получила новый инструмент — Закон от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией». Большинство его положений вступит в силу только в начале следующего года. Каких изменений стоит ждать в борьбе государства с коррупцией? Позволят ли они улучшить ситуацию с коррупцией в стране?

Никита БЕЛЯЕВ, аналитик «Либерального клуба»

Общественное обсуждение проекта нового закона было по белорусским меркам довольно оживленным. Представители власти сделали ряд громких заявлений, которые отчасти стали своеобразным ответом на украинские события осени 2013 г. В СМИ появлялись также мнения и предложения независимых юристов, делового сообщества и оппозиции. Впрочем, интерес к законопроекту довольно быстро увял, хотя число коррупционных скандалов, если судить по новостным лентам, не уменьшилось.

Старые и новые проблемы

До сих пор основу отечественной антикоррупционной политики составляли Закон от 20.07.2006 № 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон № 165-З) и Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013–2015 гг., утв. решением республиканского координационного совещания № 26-07РКС-2013 от 15.03.2013 г. Оба документа были разработаны с учетом некоторых международных рекомендаций по борьбе с коррупцией, в т.ч. конвенций ООН и Совета Европы. В частности, появились требования экспертизы нормативных актов, правовых документов, финансового контроля, запретов, призванных разграничить деловую и личную сферы. Однако эти общепринятые меры были реализованы лишь частично. К тому же в Законе № 165-З имелись пробелы и неточности, ограничивающие возможности борьбы с коррупцией. В частности, в нем не было прямо увязки с дебюрократизацией госаппарата (в т.ч. сокращение его функций) и упрощением административных процедур. Кроме того, борьбу с коррупцией были уполномочены осуществлять только органы прокуратуры, внутренних дел и госбезопасности. Возложение этих функций лишь на силовой блок увеличивало риск однобокости антикоррупционных механизмов и снижало их результативность.

Те же недостатки присущи Программе по борьбе с преступностью и коррупцией. Здесь основной мерой провозглашалось усиление проверочной деятельности, хотя на практике это скорее увеличивает риск роста коррупции. Ведь проверки повышают нагрузку на бизнес, создают для него новые препятствия и затраты. Одновременно растут возможности и роль контрольно-надзорных ведомств, а следовательно, опасность произвола и коррупции со стороны их сотрудников.

Главными проблемами отечественной антикоррупционной политики в Беларуси на сегодня можно считать:

– узкий подход. Большинство имеющихся инструментов направлено на ужесточение наказаний, они не выходили за пределы административного и уголовного права и не затрагивали экономические и социальные предпосылки коррупции;

– отсутствие верифицируемой системы оценки эффективности борьбы с коррупцией. Вплоть до конца 2014 г. основным критерием оценки эффективности борьбы с коррупцией была численность зарегистрированных коррупционных преступлений. Это не позволяло объективно и полноценно оценить ни качество, ни результативность антикоррупционных механизмов. Первой попыткой изменить такое положение стало постановление Генпрокуратуры, Совмина, Комитета госконтроля и Следственного комитета от 30.12.2014 № 30/1257/2/260 «Об утверждении критериев оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями». Однако предложенная в этом документе методика не в полной мере соответствовала критериям объективности, применимости, а также не позволяла получить качественную оценку используемых механизмов;

– направленность не на причины, а на последствия коррупционных преступлений. Проверки, аресты и «посадки» коррупционеров являются мерами борьбы лишь с последствиями коррупции. Инструментам, позволяющим снизить количество коррупционных предпосылок (например, сокращение административных процедур и дебюрократизация), уделяется гораздо меньше внимания;

– ограничение участия общества. Такое участие вообще не предусматривалось в Законе № 165-З.

Решил ли новый документ эти проблемы?

Новые

горизонты

Значительная часть норм Закона № 305-З заимствована из старого варианта, так что речь скорее может идти о дополнении действующего документа, чем о создании принципиально нового. При этом отдельные улучшения сочетаются с сохранением большинства прежних слабых мест.

Среди основных преимуществ Закона № 305-З выделим следующие:

– расширяется система мер по борьбе с коррупцией. К прежним мерам, направленным на наказание коррупционеров, добавились новые, призванные снизить предпосылки коррупции. В частности, говорится об упрощении административных процедур и сокращении их числа. Благодаря этой норме теперь наделение госаппарата дополнительными функциями, усиление проверочной деятельности и другие действия, приводящие к увеличению числа административных процедур, можно официально рассматривать как действия, способствующие коррупции. Впрочем, опыт реализации Директивы № 4 и некоторых других программных документов свидетельствует, что подобные декларации далеко не всегда воплощаются в жизнь;

– общественный контроль. Факт закрепления общества как субъекта антикоррупционной политики — важный шаг. Однако каких-либо инструментов для его полноценной реализации в Законе № 305-З не предусмотрено.

Основными минусами Закона № 305-З можно считать:

– сохранение узкого (несмотря на относительное расширение) подхода к борьбе с коррупцией. Большинство мер, как и прежде, направлено не на искоренение предпосылок коррупции, а на борьбу с последствиями. К примеру, новшества в виде лишения пенсий и других привилегий для коррупционеров повысят риски, но не ликвидируют причины коррупции в Беларуси. Одно лишь ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения не способно значительно улучшить ситуацию. В качестве примера можно привести Россию и Китай, где ужесточение наказаний в этой сфере привело к увеличению размера взяток, но не к снижению их числа;

– неконкретность критериев оценки эффективности антикоррупционной политики. В Законе № 305-З нет каких-либо новых подходов к оценке деятельности антикоррупционных органов. Поэтому риски и проблемы, связанные с применением постановления № 30/1257/2/260, сохраняются;

– невозможность полноценно реализовать механизм общественного контроля. Предполагается, что этот механизм будет строиться на основании указов Президента, постановлений Минюста и Совмина. Но в гораздо большей степени для этого требуется наличие развитых институтов гражданского общества, в т.ч. неформальных, расширение возможностей, независимость и защищенность СМИ. Пока же общественный контроль в ограниченных масштабах существует в Беларуси лишь в нескольких сферах, например, соблюдение прав заключенных и трудового законодательства. А вот общественный контроль, как и один из способов его осуществления — общественная экспертиза, — в сфере борьбы с коррупцией не регламентирован белорусским законодательством. Правда, за оставшиеся до вступления в силу Закона № 305-З месяцы эти пробелы хотя бы частично можно восполнить (хотя о разработке таких документов пока ничего неизвестно). Но гораздо больше времени потребуется для их внедрения в практику, не говоря уже о доступности, транспарентности, качестве и эффективности будущих механизмов.

Тайна доходов гарантирована

Слабым местом Закона № 305-З является отсутствие требований о публичном декларировании доходов чиновников. Между тем, такой механизм прямо предлагается в Конвенции ООН «Против коррупции» и Рекомендациях FATF. Однако, по мнению генпрокурора Беларуси Александра Канюка, опубликование доходов чиновников не этично. Интересно, что в большинстве стран с низким уровнем коррупции так не считают, хотя вторжение в частную жизнь там охраняется весьма строго. Как показывает зарубежный опыт, транспарентность доходов чиновников не только служит серьезным ограничителем мздоимства чиновников, но и позволяет привлечь к проблеме коррупции внимание общества и усилить вовлеченность граждан в борьбу с ней.

Итак, некоторые нормы Закона № 305-З будут способствовать повышению эффективности антикоррупционной политики. Де-юре документ внешне соответствует большинству рекомендаций, в нем закреплены отдельные элементы механизма декларирования доходов чиновников, ряд мер по профилактике причин коррупции. Декларируется возможность общественного контроля. Однако складывается впечатление, что в целом Закон № 305-З не столько обеспечивает реальное применение упомянутых инструментов, сколько создает видимость внешнего соответствия международным стандартам. Поэтому вряд ли можно надеяться, что антикоррупционная политика в Беларуси существенно изменится, позволит решить накопившиеся проблемы и снизить риски.