Правовые ребусы Закона о законах

НАВЕДЕНИЕ порядка в море актов исполнительной и законодательной ветвей власти стало насущной необходимостью. Решить эту задачу мог бы Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (далее -- Закон), принятый 10 января 2000г. Именно он должен был помочь не только лицам, участвующим в нормотворческой деятельности, но и гражданам разобраться в юридической силе актов, способах устранения противоречий между ними либо между нормами отдельного закона, в других важных проблемах. Однако положения этого Закона в отдельных случаях напоминают правовые ребусы, трудно понимаемые не только гражданином, но и юристом. В иерархии нормативных правовых актов ст.10 Закона на первое место обоснованно ставят Конституцию. Это вытекает из ст.137 Основного Закона, предусматривающей, что он обладает высшей юридической силой, и законы, декреты, указы и иные акты издаются на основе и в соответствии с ним. В случае их расхождения с Конституцией действует Конституция.

Далее Закон предусматривает, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. Поскольку временные декреты имеют силу закона, как установлено п.4 ст.14 Закона, то можно предположить, что аналогичное соподчинение должно быть между кодексами и временными декретами.

Вместе с тем указанный подход не применим в отношении законов, вносящих изменения или дополнения в Конституцию, или актов о ее толковании, поскольку они обладают такой же юридической силой. Порядок их принятия определен ст.140 Основного Закона.

Это же относится и к законам о ратификации международных договоров. Как видно из ст.20 Закона, международные договоры имеют силу того нормативного акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Из этого следует, что по своей юридической силе международные договоры ниже кодексов. Однако такой вывод вступает в противоречие со ст.8 Конституции, которая признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обязывает государство обеспечить соответствие им законодательства (кодексов, законов, декретов и др.). Развивая это положение Конституции, Закон "О международных договорах Республики Беларусь" предусматривает, что общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права (ст.15). Согласно Венской конвенции о праве международных договоров, касающейся внутреннего права и соблюдения договоров, участник не может ссылаться на положения внутреннего права в качестве причины невыполнения им договоров (ст.27).

Таким образом, не только принципы, но и нормы международного права по своей юридической силе также стоят выше кодексов. Указанный подход нашел свое отражение в Гражданском, Уголовном, Банковском, Уголовно-исполнительном, Хозяйственном процессуальном кодексах и в иных законах, декретах, положения которых устанавливают приоритет международных договоров.

НЕ ОТРАЖЕНА в Законе и общеизвестная позиция о том, что в случае коллизии норм общего и специального законов применяются нормы последнего. Из положений Закона также не представляется возможным выяснить, чем же отличаются по своей юридической силе временный декрет и указ, можно ли вносить в декрет изменения указом. В результате этого пробела складывается практика внесения изменений во временный декрет указом, что, на наш взгляд, не отвечает правилам субординации нормативных актов.

Поскольку Закон особо выделяет нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан (ст.65), то читателей интересует вопрос о том, где они могут с ними ознакомиться. В этом случае следует обратиться не только к Конституции, законам и другим нормативным актам Республики Беларусь, но и к международным документам -- международным пактам об экономических, социальных и культурных правах, о гражданских и политических правах, Всеобщей декларации прав человека и многим другим. Права человека охватывают все сферы деятельности государства и общества. В частности, ученые-практики к экономическим правам относят не только личные права граждан при осуществлении предпринимательской или иной деятельности, но и права работников предприятий и организаций. Конституционный суд России при вынесении постановления от 24.11.96г. о проверке конституционности изменений, внесенных в Закон "Об акцизах", указал, что к нему могут обращаться за защитой своих конституционных прав как граждане, так и созданные ими объединения, в тех случаях, когда их деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся их членами (участники, учредители). К таким юридическим лицам Конституционный суд России относит акционерные общества, товарищества и другие, в которых граждане реализуют право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Выступая на одной из научно-практических конференций, заместитель председателя Высшего хозяйственного суда высказал мнение, что разделение на права граждан и права юридических лиц -- предприятий, хозяйственных обществ несколько искусственное. Мы прекрасно понимаем и ориентируем хозяйственные суды на то, что за каждым юридическим лицом -- предприятием или обществом -- стоят трудовые коллективы, граждане со своими правами и интересами. Поэтому обеспечение прав и законных интересов юридических лиц тесным образом связано с защитой прав и свобод граждан.

Согласно ст.62 Закона все нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию путем воспроизведения их текста в издании Национального реестра правовых актов и иных официальных изданиях, определяемых Президентом (Декрет от 10.12.98г. N 22).

У граждан возникают вопросы, как ознакомиться с приложениями к некоторым документам, касающимся прав и свобод граждан, а также об отдельных ведомственных актах и решениях местных Советов. Практика показывает, что иногда такая информация рассылается в заинтересованные организации, однако не публикуется. В обоснование такой практики приводятся различные причины (большой объем и т.д.). Однако они не оправдывают неисполнение отдельными должностными лицами своих обязанностей. При возникновении спора госорганы должны знать, что право будет не на их стороне. Статья 34 Конституции устанавливает, что гражданам гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности госорганов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.

Применение положений Закона вновь вызывает вопросы об обратной силе нормативного акта. Статья 67 определяет, что любой акт не имеет обратной силы, т.е. не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется его действие. Это общее правило, которое согласуется со ст.104 Конституции и содержится во многих международных документах и национальном законодательстве. В то же время Конституционный суд в заключении от 9.07.97г. признал не соответствующими Конституции отдельные положения Закона от 17.05.1997г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Республики Беларусь" в части недопущения пересмотра вступивших в силу приговоров в отношении лиц, осужденных до введения в силу этого Закона за преступления, ответственность за которые смягчена.

Общий принцип действия законов во времени -- неприменение обратной силы закона, например, в отношении правовых норм, устанавливающих новые налоги или ухудшающих положение налогоплательщиков, как это установлено в ст.57 Конституции РФ, в Основном Законе Беларуси не предусмотрен. Вместе с тем изменения в лучшую сторону уже происходят, о чем свидетельствует Указ Президента Республики Беларусь от 6.12.2001г. N 722. Согласно Порядку организации и проведения проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности и применения экономических санкций, утвержденному этим Указом, акты законодательства, смягчающие или отменяющие ответственность за экономические правонарушения, имеют обратную силу, т.е. распространяются на правонарушения, совершенные до вступления этих актов в законную силу, за которые не были применены экономические санции (ч.2 п.24). Положения этого Указа распространяются на юридические лица, а также на индивидуальных предпринимателей.

В ст.67 Закона указывается, что в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие может прямо предусматриваться, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Как показывает практика, готовя соответствующие проекты, некоторые специалисты видят в этом возможность для придания обратной силы актам, ухудшающим положение лиц. Такое "выдергивание" из Закона отдельных норм и их произвольное толкование особенно характерны для ведомственных актов. Для таких случаев законодатель в п.3 ст.63 Закона определил, что придание обратной силы не допускается, если нормативный правовой акт предусматривает введение или усиление ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность.

СЛЕДУЕТ отметить, что ошибки и неточности в нормативных актах возможны даже при добросовестном отношении к их принятию. Как говорит народная пословица, не ошибается тот, кто ничего не делает. Поэтому важная роль в демократическом государстве принадлежит органам конституционного контроля, деятельность которых позволяет гражданам реализовать свое право на судебную защиту от нарушений Основного Закона. Например, в Конституционный суд Германии ежегодно поступает более 4000 конституционных обращений от граждан и иных уполномоченных на то лиц. А председатель Конституционного суда России в связи с этим отмечал, если в государстве отсутствует конституционный контроль, то даже самая демократическая конституция с самым широким набором прав и свобод граждан грозит остаться листком бумаги, а общество рано или поздно неминуемо столкнется со злоупотреблениями ничем не ограниченной власти.

В прошедшем году Конституционный суд Беларуси принял более 50 решений, касающихся защиты жилищных, трудовых, налоговых и других прав граждан. Вместе с тем значительное увеличение числа дел, рассматриваемых Конституционным судом, внесение соответствующих предложений Высшим хозяйственным судом о проверке конституционности отдельных нормативных актов не изменят ситуацию, пока общие суды, численность которых преобладает, не примут в этом участие. Однако их "раскачка" длится уже четыре года.