Оценка нормотворчества: сколько стоит изменение закона©
В нашей стране создается правовая база для введения оценки регуляторного воздействия (ОРВ), которая позволит проанализировать и заранее оценить последствия влияния проектов нормативных правовых актов, в т.ч. затрагивающих интересы бизнеса. Министерство экономики и Международная финансовая корпорация (IFC) уже начали подготовку к введению института ОРВ. Об этой работе рассказывает заслуженный юрист Республики Беларусь, советник IFC Валерий ФАДЕЕВ.
В электронной базе нормативных правовых актов (НПА) на 4.11.2015 г. содержалось 126 512 документов. Только в 2014 г. принято, в частности, 130 законов, 318 указов Президента, 958 постановлений Совмина. Нужен ли такой массив законодательства, нестабильность которого неизменно отмечают представители бизнеса в каждом соцопросе?
Даже в кодексы изменения и дополнения вносятся по нескольку раз в год. Что уж говорить о других нормативных правовых актах? Например, Указ Президента от 18.06.2005 № 285 «О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности» корректировался 12 раз, в т.ч. трижды – в 2010 г. Индивидуальным предпринимателям, обязанным выполнять требования этого документа, пришлось нелегко. То им разрешалось нанимать не более трех работников, то можно было брать на работу только членов семьи и близких родственников, то снова любых трех физлиц. В похожей ситуации периодически оказывается то почти все бизнес-сообщество, то отдельные отрасли, компании или группы населения.
ПРИ принятии очередного документа разработчики заверяют, что он непременно решит какую-то проблему. Но на практике этого зачастую не происходит. Думается, «подвижность» белорусского законодательства, постоянно вносимые в него корректировки чаще всего вызваны недостаточной оценкой (прогнозированием) последствий принятия того либо иного НПА.
Сегодня ОРВ вошла в практику работы госаппарата 20 государств ЕС, она эффективно действует в США, Канаде, Австралии, постепенно внедряется и в большинстве стран СНГ. На практике процедура оценки включается в тот момент, когда орган власти пытается изменить существенные правила для ведения бизнеса, для физлиц или для других госорганов. Она предполагает анализ вероятных затрат и выгод, связанных с внедрением новаций, обязательные публичные консультации экспертного сообщества на всех этапах подготовки и принятия НПА, заключение о его необходимости и целесообразности (положительное или отрицательное). То есть такая система законотворчества направлена на то, чтобы принимались взвешенные, обоснованные регуляторные решения с учетом общественного мнения и, главное, чтобы эти решения сокращали избыточное регулирование.
Например, в Молдове после введения ОРВ количество разработанных правительством НПА за небольшой промежуток времени сократилось на 30%. В РФ только за август 2015 г. Минэкономразвития подготовило 120 заключений об ОРВ, из них 39% – с отрицательной оценкой представленных проектов.
Если бы в Беларуси проводилась надлежащая ОРВ, то мы бы не имели такого большого количества актов, регулирующих одни и те же отношения, и, самое главное, они бы не подвергались так часто корректировке. Вероятно, серьезный анализ последствий принятия и вступления в силу постановления Совмина от 6.08.2015 № 666, которым введены дополнительные требования к подтверждению безопасности и качества продукции зарубежного производства, заставил бы его авторов более тщательно поработать над проектом. Но этого не произошло, и в итоге у белорусских субъектов хозяйствования возникли серьезные проблемы, а документ потребовал дополнительных разъяснений.
В ОТЕЧЕСТВЕННОМ законодательстве существует ряд процедур, согласно которым проводится оценка и общественное обсуждение проектов. Второе в данном случае выступает одним из элементов государственно-частного диалога. Так, Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее – Закон) предусматривает возможность вынесения на всенародное, общественное или профессиональное публичное обсуждение проекта НПА, его обязательную юридическую экспертизу и согласование с заинтересованными госорганами (организациями). Проект может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.), за исключением случаев, когда настоящим Законом и иными законодательными актами предусмотрено обязательное проведение экспертизы.
Таким образом, некоторые элементы ОРВ Законом предусмотрены. Однако обязательно лишь согласование проектов НПА с соответствующими госорганами. Необходимость и возможность публичного обсуждения проектов и проведения иной экспертизы (кроме обязательной юридической) определяется самим нормотворческим органом, что явно не способствует внедрению ОРВ.
Созданные при госорганах в соответствии с Директивой № 4 общественно-консультативные (экспертные) советы по развитию предпринимательства имеют право рассматривать проекты актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. Однако такие советы зачастую существуют формально, их заседания проводятся редко. К тому же требования об общественном обсуждении проектов сформулированы недостаточно конкретно и оставляют простор для субъективной оценки. Поэтому целый ряд важных для бизнеса проектов не выносится на публичное обсуждение.
На согласование в Совет по развитию предпринимательства и деловые союзы направляются практически все проекты, но обычно на их обсуждение отводятся столь короткие сроки, что провести нормальную экспертную оценку практически невозможно.
Таким образом, в Беларуси имеются определенные элементы ОРВ, но ни требований об обязательной оценке, ни комплексного регулирования этих процедур в законодательстве нет.
СЕЙЧАС подготовлена новая редакция Закона, где, в частности, предусмотрено прогнозирование последствий издания НПА, направленное на «оценку возможностей достижения целей его принятия». Такое прогнозирование осуществляется госорганом, инициирующим разработку НПА, а на стадии подготовки – госорганами, ответственными за подготовку проекта. К оценке указанных последствий могут привлекаться иные госорганы (организации) в соответствии с их компетенцией. При этом финансово-экономические последствия принятия НПА должны прогнозироваться на основании оценки их влияния на величину доходов, расходов и (или) источников финансирования не только госбюджета и внебюджетных фондов, но и граждан, в т.ч. ИП, и юридических лиц.
В ст. 48 законопроекта предусматривается оценка регуляторного воздействия проекта НПА на условия предпринимательской деятельности, включая комплексное исследование в «целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для субъектов предпринимательской деятельности». При этом порядок ОРВ поручается определить правительству.
Прогнозирование будет применяться в отношении любых НПА, а ОРВ – в отношении НПА, оказывающих влияние на условия предпринимательской деятельности. При этом прогнозирование исходя из его определения в законопроекте представляется более комплексным институтом, чем ОРВ. Но пока не ясно, как эти процедуры будут соотноситься между собой, учитывая, что они обе должны применяться на стадии планирования и подготовки проектов. Например, в России в отношении НПА, регулирующих отношения в сфере предпринимательства, могут применяться обе процедуры.
КАК прогнозирование, так и ОРВ будут проводиться госорганами, инициирующими проект либо ответственными за его подготовку с привлечением при необходимости иных госорганов (госорганизаций). А вот участие в этой работе представителей бизнес-сообщества и других субъектов в законопроекте не предусмотрено. Правда, в одном из вариантов законопроекта имелось условие, что ОРВ включает проведение публичного обсуждения проектов НПА в порядке, установленном законодательными актами. Однако в другом варианте этой нормы нет.
Представляется, что следует ввести обязательное общественное обсуждение с участием бизнеса и общественности в процедурах ОРВ. Еще логичнее было бы все это включить в законопроект, поскольку компетенции Совмина может оказаться недостаточно, если речь пойдет об актах не подчиненных ему госорганов. Регламентацию этих вопросов целесообразно включить в Закон как комплексный НПА, регулирующий нормотворчество, либо принять по этому поводу специальный Указ Президента.
За рубежом обычно ОРВ входит в сферу ответственности регулятора (например, в Минэкономразвития РФ создан отдельный департамент). В некоторых странах ее осуществляет орган, готовящий проект, с привлечением при необходимости других структур. По такому пути намерена пойти и Беларусь. При этом предполагается, что в случае установления влияния последствий принятия (издания) НПА на условия осуществления предпринимательской деятельности проект направляется на заключение в Минэкономики, если иное не установлено Совмином. Такая норма требует уточнения, однако полагаем, что это не означает, что Минэкономики должно дублировать ОРВ. Вероятно, это министерство должно лишь подготовить свое заключение о полноте и обоснованности проведенной оценки, ее соответствии установленным требованиям, т.е. методике ОРВ.
Минэкономики и IFC в рамках Соглашения о реализации консультативной Программы IFC по улучшению инвестиционного климата в Беларуси (Программа осуществляется при финансовой поддержке агентства США по международному развитию (USAID) и Шведского агентства международного развития (SIDA)) уже начали подготовку к введению института ОРВ. Прошли семинары, посвященные мировому опыту его внедрения с участием экспертов нашей организации. Определены концептуальные подходы, будут подготовлены методические рекомендации.
ОРВ улучшает качество управления, обеспечивает политиков точной информацией для принятия решений. Ведь если они выверены и обоснованы, то их исполнение проходит гораздо легче. Однако для внедрения ОРВ в Беларуси нужны квалифицированные кадры, высокий уровень ответственности и, главное, – политическая воля для создания надлежащих условий для ведения бизнеса.
