Налоговая реформа: как совместить интересы государства и предприятий

В ЭТОЙ полемике четко отражается двойственная природа налогов. С одной стороны, основная задача налоговой системы -- обеспечить достаточные поступления в бюджет, с другой -- налоги должны взиматься так, чтобы они не мешали, а напротив, способствовали развитию экономики. Разрешить коллизию этих двух главных целей всегда трудно. Тем не менее в мировой практике налогообложения уже найдены те принципы и механизмы, соблюдение которых обеспечивает и достаточную доходность налоговой системы, и одновременно ее нейтральность по отношению к темпам роста производства, инвестиций и экспорта. Конкретно они выражаются в стандартном для разных стран минимуме и составе применяемых налогов и сборов, определенном их соотношении и методах взимания каждого из основных налогов.

При этом построение применяемых в развитых странах налоговых систем исходит из четкого признания того факта, что в конечном итоге все налоги (и прямые, и косвенные) фактически платят не предприятия, перечисляющие эти налоги в бюджет, а население страны, потребляющее производимые и импортируемые товары. У нас, как правило, этот факт игнорируется. Считается, что с физических лиц (населения) взимается только подоходный налог и частично налог на недвижимость, тогда как основное бремя налоговой нагрузки ложится на реальный сектор экономики, который ежемесячно перечисляет в бюджет НДС, акцизы, налог на прибыль, отчисления на соцстрах, экологический налог и все остальные сборы и отчисления, взимаемые с выручки от реализации продукции. Отсюда и фактическая бесполезность постоянного торга между правительственными структурами, испытывающими недостаток бюджетных средств, и субъектами хозяйствования.

В действительности практически все налоги включаются предприятиями в цену производимых товаров и услуг, и соответственно фактически их платит население страны, потребляющее их. Именно этим определяется влияние налогов на экономику (через динамику потребительского спроса), и именно из этого следует исходить при выборе оптимальной налоговой системы. Сам факт широкого вовлечения предприятий и организаций в процесс налогообложения связан с тем, что прямо с текущих доходов населения (заработная плата, доходы от собственности и предпринимательской деятельности) собрать налоги всегда трудно, учитывая численность и подвижность населения. Поэтому на предприятия, численность которых всегда меньше, помимо уплаты прямых налогов с получаемой прибыли и текущих доходов, возлагается обязанность перечисления в бюджет косвенных налогов, включаемых в цены производимых товаров и услуг и взимаемых фактически с доходов населения, но опосредованно, через потребительские расходы при покупках товаров и услуг. Косвенные налоги, поскольку они распространяются на широкий круг товаров, работ и услуг, всегда более доходны и легко собираемы, но именно такие налоги оказывают наиболее сильное искажающее воздействие на экономику. Поэтому в развитых странах доля косвенных налогов в доходах бюджета, как правило, не превышает 30%. Напротив, в налоговых системах развивающихся стран и стран с переходной экономикой косвенные налоги обычно занимают доминирующее положение (от 50 до 70% доходов бюджета).

ПРИМЕРНО такая же ситуация сложилась и у нас. И по объемам поступлений, и по количеству наибольший удельный вес имеют именно косвенные налоги. Причем в их состав, помимо общепринятых НДС и акцизов, включено множество мелких сборов и отчислений, взимаемых непосредственно с выручки от реализации товаров и услуг. Действующая система насчитывает около 14 таких платежей. На их долю приходится более 22% доходов бюджета и около 10% общей налоговой нагрузки на экономику.

Именно такие сборы и отчисления, к которым, в частности, относятся отчисления в инновационные фонды, целевые сборы в местные бюджетные фонды стабилизации экономики, отчисления в республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, жилищно-инвестиционные фонды и т.д., оказывают наиболее существенное и неоправданное давление на цены, вымывают оборотные средства предприятий и подрывают их конкурентоспособность. Даже с учетом снижения ставок этих платежей их совокупный размер только по отчислениям в целевые бюджетные фонды, взимаемым с оборота, составляет сейчас 4,5% выручки от реализации всех производимых в республике товаров (работ, услуг), тогда как согласно мировой практике использование таких налогов с оборота допускается только по отдельным видам товаров с предельно допустимым уровнем ставок не более 1--2%. Ни одна развитая страна, включая Россию, не применяет такие оборотные налоги и сборы.

Поэтому направления налоговых реформ вырисовываются достаточно ясно. Их основным содержанием должна стать постепенная отмена многочисленных сборов и отчислений в бюджетные и внебюджетные фонды, взимаемых с выручки от реализации продукции. Тем не менее на практике и даже в ходе проработки проекта Налогового кодекса этот вопрос решается крайне сложно.

С ПОЗИЦИЙ фискальных интересов сохранение в действующей налоговой системе различных оборотных платежей связано в основном с их высокой доходностью по сравнению с налогами, взимаемыми не со всего оборота, а только с реально полученных доходов и прибылей. Как видно из приведенных в таблице расчетов, увеличение (или сохранение) ставки оборотных сборов и отчислений на 1% дает значительно большие поступления в доход государства (или распорядителей внебюджетных фондов), чем аналогичное увеличение ставок прямых налогов или даже таких высокодоходных косвенных налогов, как НДС и акцизы. Так, 1% уплачиваемых единым платежом по ставке 2,5% целевых сборов в местные бюджетные фонды стабилизации экономики, отчислений в жилищно-инвестиционные фонды и сбора на финансирование расходов, связанных с содержанием и ремонтом жилищного фонда, обеспечивает доход, более чем в 3 раза превышающий поступления от увеличения на 1% ставки НДС и более чем в 11 раз -- поступления от аналогичного повышения ставок акцизов. Но и негативное влияние этого единого платежа на уровень реальной налоговой нагрузки на экономику, т.е. на цены, доходы населения, потребительский спрос и через него на динамику производства, также в 3 и более раз выше по сравнению с НДС и акцизами, не имеющими при правильном построении кумулятивного эффекта многократного налогообложения одной и той же стоимости.

Но наиболее сильную защиту оборотные налоги и сборы имеют со стороны тех министерств и ведомств, которые являются распорядителями и пользователями поступающих таких доходов. Даже отраслевые промышленные министерства и концерны, постоянно ратуя за снижение налогового пресса, в то же время не только отстаивают сохранение отчислений во внебюджетные инновационные фонды, но и вносят предложения по увеличению их ставок. В результате все усилия по реформированию налоговой системы сводятся к выбиванию индивидуальных налоговых льгот и решениям по отсрочке и реструктуризации задолженности предприятий перед бюджетом. Таким образом, неоправданное давление налогов на цены и доходы населения сохраняется, а кратковременные эффекты от предоставления налоговых льгот в конечном итоге только расширяют круг фактически убыточных и низкорентабельных предприятий. При этом объемы, структура и динамика бюджетных доходов не улучшаются.

Россия, которая еще два года назад отменила такие платежи, проводит реформы основных налогов исходя из принципа снижения ставок при одновременной отмене всех не связанных с моделями их построения льгот. Данный подход как раз и отражает общепринятый в мировой практике механизм снижения налоговой нагрузки, когда в качестве мер такого снижения применяется либо отмена (сокращение количества) применяемых налогов и сборов, либо снижение их ставок. Но при этом одновременно предпринимаются меры по расширению налоговой базы остающихся налогов и сборов, что обеспечивает реальное увеличение текущих доходов бюджета. Только в этом случае снижается налоговая нагрузка и одновременно сохраняются необходимые бюджетные поступления. Причем общеизвестно, что расширение налоговой базы значительно доходнее для бюджета по сравнению с введением новых налогов и повышением их ставок.

РАСШИРЕНИЕ налоговой базы, возможное только за счет отмены и упорядочения налоговых льгот, а также усовершенствования моделей построения и механизмов взимания каждого из основных налогов, дает в 2--3 раза больший эффект по сравнению с изменением их ставок. Тем более в наших условиях, когда налоговые освобождения предоставляются не в форме освобождения от начисления налога, а значит, его включения в цену, а в форме освобождения от уплаты налога. В этом случае предприятия, которым предоставлены льготы, как бы подменяют собой государство и без согласия на то реальных налогоплательщиков (населения) лишают их части доходов, идущих на общенациональные нужды. Эти освобождения, ни в коей мере не снижая налогового давления и не обеспечивая условий для экономического роста, ведут только к реальным потерям бюджета.

Таким образом, подходы к реформированию действующей налоговой системы, основанные только на корректировке ставок налогов без изменения моделей их построения и пересмотра сложившейся системы налоговых льгот, а главное, на сохранении оборотных сборов и отчислений, совершенно бесперспективны. Они не смогут обеспечить ни реального снижения налогового давления, ни вполне возможного при таком снижении увеличения текущих доходов бюджета.

Действенная налоговая реформа возможна только на основе:

1) постепенной отмены всех сборов и отчислений в различного рода фонды, взимаемых непосредственно с выручки от реализации товаров и услуг, и существенного сокращения количества применяемых налогов и сборов;

2) применения общепринятых в мировой практике моделей взимания таких основных налогов, как НДС, акцизы, налог на прибыль и доходы организаций, подоходный налог с физических лиц, взносы на социальное страхование. Это в первую очередь относится именно к социальным платежам, взимаемым с фонда оплаты труда. Существующий сегодня подоходный налог в совокупности с отчислениями в социальный внебюджетный фонд, чернобыльским налогом и отчислениями в государственный фонд содействия занятости в настоящее время фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие зарплату, тогда как высокодоходные слои населения за счет трансформации оплаты труда и доходов от собственности в процентные доходы, корпоративные издержки, неучтенные наличные средства, вывоза капитала и т.п. на практике в значительной степени избегают налогообложения. В этой связи предстоит изучить опыт России по переходу к пропорциональному подоходному налогообложению и общему преобразованию социальных платежей в увязке с намечаемой реформой всей системы пенсионного и социального обеспечения.

В целях улучшения налоговой структуры следует также повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования местных бюджетов;

3) значительного сокращения и пересмотра порядка предоставления налоговых льгот по всем применяемым налогам и сборам.

Именно такие направления реформ позволят реально снизить налоговое бремя и поддерживать приемлемый уровень доходов бюджета.

Татьяна ОБРАЗКОВА,  начальник бюджетно-налогового управления Минэкономики, кандидат экономических наук

Оценка влияния на уровень налоговой нагрузки изменений в ставках
основных налогов и сборов (по данным за январь -- май 2001г.)

Справочно: 1. Уровень налоговой нагрузки рассчитывается
как отношение фактических налого- вых поступлений к ВВП, %. 2. ВВП за
январь -- май 2001г. в текущих ценах -- 5379,3 млрд.руб.

============================================================
N    Перечень основных  Стандар- Факти-  Значе-   Процент
п/п  налогов и сборов,  тная     ческие  ние 1%   измене-
     взимаемых с юри-   ставка   посту-  устано-  ния   
     дических лиц       по за-   пления, вленной  уровня
                        кону, %  млрд.   ставки   налого-
                                 руб.    (гр.2:   вой на-
                                         гр.1),   грузки
                                         млрд.    с изме-
                                         руб.     нением
                                                  ставки
                                                  на 1% 
                                                  (гр.3:
                                                  ВВП х 
                                                  100)  
============================================================
          А            1        2         3         4
============================================================

1 Налог на добавлен-
  ную стоимость       20      492,9     24,6      0,5

2 Акцизы -- всего
  (средняя процент-
  ная ставка к объ-
  ему реализации
  подакцизной про-
  дукции, заложенной
  при расчете
  бюджета)            24      162,4     6,8       0,1

  в том числе:                                   

2.1 по алкогольным
    товарам        49,2       82,9      1,7      0,03

2.2 по табаку      15,0        0,6     0,04     0,001

2.3 по нефте-
    продуктам      15,5       69,8      4,5      0,08

3 Налог                  
  на прибыль         30      269,2      9,0       0,2

4 Налог
  на доходы          15       30,6      2,0      0,04

5 Налог на
  недвижимость        1       80,3     80,3      1,5

6 Единый платеж в
  республиканский
  фонд:             2,4      166,9     69,5      1,3

6.1 отчисления в
    республиканский фонд
    поддержки производителей
    сельскохозяйственной
    продукции, продоволь-
    ствия и аграрной
    науки          1,4       89,9      х         х

6.2 отчисления средств
    пользователями ав-
    томобильных
    дорог          1         77,0      х         х

7   Единый платеж в
    местные фонды
    стабилизации:  2,5      202,2    80,9      1,5

7.1 целевые сборы в
    местные целевые
    бюджетные фонды
    стабилизации
    экономики произ-
    водителей сель-
    скохозяйственной
    продукции и
    продовольствия   1      80,9      х         х

7.2 отчисления в жи-
    лищно-инвестицион-
    ные фонды        0,5    40,4      х         х

7.3 целевой сбор на
    финансирование
    расходов, связан-
    ных с содержанием
    и ремонтом жилищного
    фонда             1     80,9      х         х

8   Единый платеж от
    фонда заработной
    платы:           5      62,1     12,4      0,2
   
8.1 чрезвычайный
    налог            4      49,7     12,4      0,2

8.2 отчисления в
    государственный
    фонд содействия
    занятости        1      12,4     12,4      0,2

9   Налог с продаж
    автомобильного
    топлива         20      49,8      2,5     0,05

10  Отчисления в
    инновационные
    фонды (по данным
    за 2000г.)     3,7     169,2     45,7      0,85

    в том числе:                                  

10.1 по повышенным
     нормативам    4,2     167,8     40,0      0,74

10.2 по нормативам,
     установленным
     законом      0,25      1,4       5,6       0,1

============================================================

Рассчитано по данным Минфина, ГНК, Минстата