Контроль за госзакупками:— за гранью полномочий

Среди многочисленных задач, которые призвано решать Министерство антимонопольного регулирования и тор­говли Республики Беларусь (МАРТ), одна из важнейших – роль регулятора в сфере госзакупок, в т.ч. функции защиты участников этих процедур. Однако эта роль министерства, как показывает практика, легко может превратиться в прямо противоположную.

Алексей ЛУКАШОВ, кандидат юридических наук, доцент

В настоящее время отношения в сфере госзакупок регулируются национальным (Закон от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)», Указ Президента от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» и др.) и союзным законодательством ЕАЭС (Приложение № 25 к Договору о ЕАЭС – протокол о порядке регулирования закупок).

Защищайся, участник

МАРТ наделен правом рассматривать жалобы на действия (бездействие) и (или) решения заказчика (организатора), комиссии и (или) ее членов, товарной биржи, оператора электронной торговой площадки, оператора официального сайта и принимать решения по результатам их рассмотрения. Соответствующий порядок регламентирован Инструкцией, утв. постановлением МАРТ от 26.06.2013 № 12. При этом комиссия МАРТ рассматривает исключительно жалобы заявителя – только в той части и по тем обстоятельствам, которые там указаны. Решения комиссии по жалобам имеют юридическую силу как решения самого министерства.

Если участник госзакупок не согласен с решением министерства, он может обжаловать его в Верховном Суде или сразу обратиться с жалобой в суд, минуя МАРТ. В любом случае, нормы Закона № 419-З и Инструкции № 12 в данных вопросах основаны на принципе диспозитивности. Это означает, что государство в лице комиссии МАРТ вмешивается в процедуры госзакупки только при наличии жалобы участника и рассматривает их только в части нарушений, на которые в своих жалобах ссылаются заявители. Нарушение заказчиком и иными лицами, принимающими участие в процедурах госзакупок, Закона № 419-З может быть предметом рассмотрения комиссии МАРТ только по жалобе заявителя и только в течение срока для подготовки и представления предложений.

Комиссия МАРТ является не контролирующим или надзорным, а квазисудебным органом, единственная задача которого – рассмотрение от имени министерства жалоб заявителей. Если в них не указаны конкретные нарушения, то комиссия МАРТ не вправе принимать решения по этим вопросам в рамках рассмотрения жалобы. В таких случаях нарушения законодательства о госзакупках могут служить основанием для привлечения нарушителей к ответственности по ч.ч. 4 и 5 ст. 11.16 КоАП. Как информировал МАРТ, в сентябре–ноябре 2016 г. в ходе рассмотрения комиссией подобных жалоб более 40 фактов нарушения законодательства со стороны заказчиков (организаторов) либо их комиссий. По 26 из них составлены и направлены в суд 26 протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 11.16 КоАП.

Но указанные нарушения не могут служить основанием для принятия комиссией МАРТ каких-либо решений, отменяющих или изменяющих решения заказчика по результатам состоявшихся торгов или иных процедур госзакупок. Согласно Закону № 419-З в связи с нарушением законодательства о госзакупках процедура госзакупок может быть признана судом недействительной, что влечет недействительность договора, заключенного по результатам такой процедуры. При этом вопросы судебного признания процедур госзакупок недействительными также урегулированы в белорусском законодательстве на основе принципа диспозитивности, что вытекает из норм ч. 1 ст. 57 Закона № 419-З.

Если заинтересованное лицо, права и законные интересы которого были ущемлены ввиду нарушения законодательства о госзакупках, не обратится в суд с таким иском, то, несмотря на факт нарушения, никто не вправе признать состоявшуюся процедуру госзакупок недействительной. Никто не вправе признать недействительным договор, заключенный по результатам такой процедуры, и не выполнять обязательства, принятые по этому договору.

Что позволено участнику,
не позволено МАРТ

Если участник госзакупок вправе защищать свои права и законные интересы, обращаясь с жалобой в МАРТ и (или) в суд, то комиссия МАРТ может защищать его права и законные интересы только в той части, в которой просит участник, не выходя за пределы жалобы.

При выявлении нарушений законодательства о госзакупках, не обжалованных участником госзакупок, комиссия МАРТ вправе лишь инициировать начало административного процесса по ч.ч. 4 или 5 ст. 11.16 КоАП в отношении виновных лиц или заявление в суде иска о признании процедур госзакупок недействительными.

Однако в декабре 2016 г. комиссия МАРТ приняла несколько решений, как представляется, с превышением предоставленных ей полномочий. Так, в частности, были отменены 2 состоявшиеся процедуры госзакупок. При этом комиссия МАРТ обязала заказчиков – 2 института Национальной академии наук – провести новые процедуры. Основанием для таких решений послужили ошибки заказчиков. В одном случае не был размещен в аукционных документах проект договора на госзакупку, а в другом – неверно избран вид процедуры госзакупки: вместо электронного аукциона провели открытый конкурс в электронном виде.

Законодательство здесь действительно было нарушено. Но участники госзакупок, обратившиеся с жалобой в МАРТ, не обжаловали эти действия. Таким образом, комиссия МАРТ не вправе была принимать указанные, полагаем, явно незаконные решения. Комиссии следовало также учесть и формальный характер этих нарушений, не ставящих под сомнение прозрачность торгов и соответствие их результатов интересам государства, заказчика и победителей торгов.

Каковы последствия принятия подобных решений?

Прекращение комиссией МАРТ процедур госзакупки по указанным формальным основаниям может затруднить выполнение национальной государственной научно-технической программы «Промышленные био- и нанотехнологии – 2020» и научно-технической программы Союзного государства «Лабтех», для выполнения которых на бюджетные средства академическими институтами закупалось соответствующее оборудование.

Бюджетные средства, выделенные институтам на закупку в 2016 г. оборудования, не будут использованы по назначению и вряд ли будут заложены в бюджетное финансирование науки в 2017 г. Институты не обновят свою материально-техническую базу. Своим не в меру усердным блюдением норм законодательства о госзакупках комиссия МАРТ поставила подножку выполнению программы социально-экономического развития страны на 2016–2020 гг., предусматривающей выделение в приоритетном порядке средств республиканского бюджета на развитие материально-технической базы государственных научных организаций.

Пострадали и интересы участников госзакупок, выигравших проводившиеся торги в справедливой, конкурентной процедуре. Это не только горечь от чувства бессилия перед нарушающим закон государственным органом, но и напрасно потраченные деньги и время.

Интересно, что пострадали в данном случае зарубежные поставщики. Для них, как и для других иностранных компаний, такие случаи могут стать сигналом для сворачивания своей деятельности в нашей стране, указанием на отсутствие в стране должного, основанного на праве порядка осуществления госзакупок. Вряд ли это будет способствовать созданию и поддержанию благоприятного имиджа страны, где соблюдаются и защищены права и законные интересы бизнеса.

Интеграция
и новая редакция

Нормативные акты ЕАЭС предусматривают, что государство – член союза в соответствии со своим законодательством обеспечивает наличие уполномоченных регулирующих и (или) контролирующих органов власти в сфере госзакупок. При этом допускается выполнение данных функций одним органом, к компетенции которого относится предупреждение и выявление нарушений законодательства о закупках, а также принятие мер по их устранению (в т.ч. путем выдачи обязательного для исполнения предписания об устранении таких нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности за такие нарушения). Детализация этих положений не производится – они относятся к компетенции стран – участниц ЕАЭС.

В Беларуси с 2012 г. установлен приведенный выше порядок защиты прав и законных интересов участников госзакупок и интересов государства в этой важной сфере расходования бюджетных средств, который не противоречит праву ЕАЭС. Считается, что данный порядок заслуживает сохранения и не нуждается в корректировке. Об этом свидетельствует принятие в первом чтении Палатой представителей Национального собрания 21.12.2016 г. проекта новой редакции Закона «О государственных закупках товаров (работ, услуг)». В нем положения действующего Закона № 419-З о полномочиях МАРТ и его комиссии по рассмотрению жалоб при осуществлении госзакупок остались практически без изменений. Поэтому возложение на себя комиссией МАРТ функций контролирующего органа, игнорирование ею явочным порядком принципа диспозитивности в защите от нарушений законодательства о госзакупках явно не согласуются с принципиальными подходами государства в сфере регулирования госзакупок.

Остается надеяться, что восстановлением законности в рассматриваемой области займется руководство МАРТ и Генеральная прокуратура, осуществляющая надзор за точным и единообразным исполнением законодательства республиканскими органами государственного управления. А у законодателей еще есть время для корректировки закона в данной области.