Когда жаловаться бесполезно
Конституция закрепляет право каждого направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. В свою очередь, госорганы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.
Основные вопросы порядка подачи и рассмотрения обращений, особенности рассмотрения отдельных видов обращений, ответственность за нарушение законодательства при подаче и рассмотрении обращений регламентируются Законом от 18.07.2011 № 300-З «Об обращении граждан и юридических лиц» (далее – Закон № 300-З).
В процессе осуществления предпринимательской деятельности практически все субъекты хозяйствования сталкиваются с необходимостью получения от уполномоченных компетентных органов разъяснений по вопросам применения законодательства. Основным способом предоставления подобных разъяснений является направление ответов на обращения граждан и юридических лиц. При этом обращения, связанные с разъяснением законодательства, по своему содержанию можно отнести к такому виду обращений, как заявление. Согласно абз. 3 ч. 1 ст. 1 Закона № 300-З заявлением является ходатайство о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанное с их нарушением, а также сообщение о нарушении актов законодательства, недостатках в работе госорганов, иных организаций (должностных лиц), ИП.
В целях принятия дополнительных мер по защите и обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, надлежащему рассмотрению их обращений госорганами и иными организациями был принят Указ Президента от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее – Указ № 498), которым утвержден перечень госорганов и иных организаций (с указанием их компетенции), ответственных за рассмотрение по существу обращений в отдельных сферах.
Таким образом, путем подачи запроса в компетентный госорган субъекты хозяйствования вправе получать разъяснения по тем или иным вопросам, в т.ч. касающимся применения законодательства.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО об обращениях граждан и юридических лиц не содержит официального определения термина «ответ на обращение». Анализируя требования, предъявляемые к письменным ответам на письменные обращения (ст. 18 Закона № 300-З), компетенцию госорганов и иных организаций, ответственных за рассмотрение по существу обращений в отдельных сферах, можно прийти к выводу, что данные ответы по вопросам, касающимся применения законодательства, являются мнением, позицией госоргана по конкретной ситуации. Действующее законодательство не содержит требований к ответам на обращения об их обязательности и неукоснительности исполнения, т.е. при несовпадении позиции заявителя с мнением компетентного органа по вопросу применения тех или иных норм законодательства заявитель вправе поступить по своему усмотрению.
Также не следует отождествлять ответ на запрос с ненормативным правовым актом, несмотря на возможность оспаривания в установленном порядке в суде. В силу положений ст. 3 Закона от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах» правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение, не являются нормативными. Ненормативные правовые акты принимаются, как правило, в рамках административных и иных публичных правоотношений.
Производство по делам о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) госорганов, органов местного управления и самоуправления, иных органов, должностных лиц осуществляется в порядке, предусмотренном главой 25 ХПК, а производство по делам по жалобам на ответы на обращения юридических лиц, ИП или граждан – в порядке ст. 2662 ХПК. Возможность обжалования ответа на обращение в суд предусмотрена лишь после обжалования в вышестоящую организацию (п. 3 ст. 20 Закона № 300-З).
Частью 1 ст. 2662 ХПК установлено, что юридическое лицо, ИП или гражданин могут обратиться в суд, рассматривающий экономические дела, с жалобой на ответ организации (ИП) на обращение, решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу, ответ на жалобу в вышестоящую организацию, если считают, что нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности.
Согласно ч. 7 ст. 2662 ХПК суд, рассматривающий экономические дела, признав обжалуемый ответ на обращение ущемляющим права и законные интересы заявителя, признает жалобу обоснованной и выносит решение об обязанности организации (ИП) устранить допущенное нарушение. А исходя из ч. 8 той же статьи суд, рассматривающий экономические дела, установив, что обжалуемый ответ на обращение был дан в соответствии с законодательством в пределах полномочий организации (ИП), выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы. Применение на практике данных норм вызывает определенные трудности в их толковании ввиду отсутствия их логической связи и последовательности, несогласованности с другими нормами права.
В силу положений ст. 8 ХПК суд, рассматривающий экономические дела, в пределах своей компетенции и подсудности осуществляет защиту прав и законных интересов участников гражданских, административных и иных правоотношений способами, предусмотренными Конституцией, ХПК, ГК и иными законодательными актами.
В соответствии со ст. 14 Закона № 300-З письменные обращения считаются рассмотренными по существу, если рассмотрены все изложенные в них вопросы, приняты надлежащие меры по защите, обеспечению реализации, восстановлению прав, свобод и (или) законных интересов заявителей и им направлены письменные ответы. Согласно п. 1 ст. 18 Закона № 300-З письменные ответы должны быть обоснованными и мотивированными (при необходимости – со ссылками на нормы актов законодательства), содержать конкретные формулировки, опровергающие или подтверждающие доводы заявителей.
При анализе приведенных норм Закона № 300-З и сопоставлении их с содержанием ч. 8 ст. 2662 ХПК напрашивается вывод, что при рассмотрении жалоб на письменные ответы на обращения юридических лиц, ИП или граждан суд устанавливает, был ли дан ответ на обращение в соответствии с законодательством в пределах полномочий организации, фактически не оценивая доводы заявителей по существу. Но при таком подходе непонятна смысловая нагрузка ч. 7 ст. 2662 ХПК, дающей суду, рассматривающему экономические дела, право оценивать выводы органов по доводам заявителей (рассмотреть жалобу по существу), поскольку именно выводы органов, компетентных давать ответы на соответствующие обращения, как правило, ущемляют их права и законные интересы, а не процедурные вопросы и компетенция соответствующего органа.
Из-за несогласованности и противоречивости ряда приведенных выше норм, неопределенности ряда терминов в настоящее время судебная практика, как правило, идет по формальному пути при рассмотрении жалоб на письменные ответы уполномоченных органов. В качестве примера приведем одно дело, рассмотренное экономическим судом г. Минска по жалобе ИП на ответ управления ФСЗН на обращение.
ЗАЯВИТЕЛЬ в доводах жалобы, поданной в суд, в частности, указал, что в апреле 2013 г. он как ИП подал в регистрирующий орган заявление о приостановлении деятельности в качестве ИП в связи с получением лицензии на занятие адвокатской деятельностью. До подачи в регистрирующий орган заявления о прекращении деятельности в качестве ИП (октябрь 2015 г.) предпринимательскую деятельность он не осуществлял. При обращении с заявлением в регистрирующий орган о прекращении деятельности в качестве ИП решение об его исключении из Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не было принято, поскольку районным отделом ФСЗН регистрирующему органу была предоставлена информация о наличии у ИП задолженности по страховым взносам за период приостановления предпринимательской деятельности.
ИП обратился с заявлением в районный отдел ФСЗН за разъяснением действующего законодательства в области социального страхования. Не согласившись с ответом, ИП обратился с соответствующей жалобой в городское управление ФСЗН за разъяснением оснований начисления страховых взносов в период приостановления предпринимательской деятельности. Ответ этого органа подтверждал правильный подход районного отдела ФСЗН и обоснованность произведенного расчета задолженности.
Заявитель, полагая, что данным ответом на обращение нарушаются его законные права и интересы, подал в суд аргументированную жалобу на ответ на обращение в порядке ст. 2662 ХПК. Суд при вынесении решения исходил из следующего.
С учетом положений ч. 1 п. 1 ст. 14 Закона № 300-З обращение ИП рассмотрено по существу, об этом свидетельствует ответ городского управления ФСЗН, соответствующий требованиям, изложенным в этой норме.
Довод заявителя относительно правомерности (неправомерности) исчисления и уплаты страховых взносов не был предметом оценки экономического суда, поскольку оспариваемый заявителем ответ госоргана, принятый по результатам рассмотрения обращения, является реализацией госорганом своей обязанности в порядке Указа № 498 и Закона № 300-З и не является решением госоргана, влекущим правовые последствия для заявителя, и обязательным к применению (в отличие от решения госоргана, принятого по результатам проведения в установленном порядке проверки плательщика обязательных страховых взносов, исходя из ч. 5 п. 73 Положения о порядке организации и проведения проверок, утв. Указом Президента от 16.10.2009 № 510, согласно которой решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений являются обязательными для исполнения проверяемым субъектом).
При изложенных обстоятельствах суд посчитал, что у него отсутствуют правовые основания для удовлетворения жалобы.
