Как сделать госсектор эффективным и корпоративным
Перспективы реформирования госпредприятий и внедрения в них современной практики корпоративного управления обсудили участники круглого стола «Приватизация и управление государственной собственностью в Беларуси – проблемы и решения», который провел Белорусский институт стратегических исследований (BISS) в рамках проекта «РЕФОРУМ».
В отличие от большинства постсоветских стран в Беларуси госсектор остается доминирующей силой в экономике. Правда, из 142,2 тыс. действующих организаций целиком государственными считаются только 16,5 тыс. (11,6% от общего количества), а из 118,8 тыс. частных предприятий только в 1,7 тыс. имеется доля государства. Но на долю госсектора приходится около 70% ВВП, тогда как в Украине – около 40%, России, Казахстане и Молдове – 35%, Польше – 25%, Литве – 23%, Венгрии, Словакии, Эстонии – 20%, отметила на круглом столе консультант консалтинговой компании McKinsey Галина Ященко.
Процесс реформирования отношений собственности в республике идет весьма вяло. По данным Г.Ященко, за 20 лет было реформировано лишь 4500 предприятий, причем многие из них остались под контролем государства. Снижение доли госсектора до уровня соседних стран способствовало бы повышению эффективности экономики. Г.Ященко полагает, что большинство госпредприятий может быть приватизировано, если придерживаться принятых во всем мире критериев. Так, естественные монополии, компании, обеспечивающие безопасность страны или несущие важные социальные функции, обычно остаются под контролем государства. Это касается и предприятий, способных создавать стоимость в долгосрочном периоде или приносить стабильную высокую прибыль благодаря специфике своей деятельности. Впрочем, эти критерии достаточно условны. В некоторых странах большая часть системы здравоохранения и образования являются частными, успешно работают частные авиа-, железнодорожные и телекоммуникационные компании. Иногда предприятия, издавна считавшиеся «фамильным серебром», превращаются из особо ценных активов и «дойных коров» в «дохлых собак», а из крупнейших налогоплательщиков – в получателей господдержки, а то и в банкротов.
Выбор модели приватизации во многом зависит от размера предприятий. Например, государству выгоднее избавиться от безнадежно убыточных небольших госкомпаний по любой цене, хоть за 1 базовую величину, чем тратить деньги на попытки их санации или проведение конкурсов и аукционов. Эти мероприятия целесообразнее проводить при продаже значительных пакетов акций крупных предприятий или их реализации как имущественных комплексов.
ПЫТАЯСЬ найти новые формы управления гособственностью, власти инициировали с 2009 г. создание интегрированных структур – холдингов. Однако их количество явно не соответствует качественным результатам. Так, на 1 апреля т.г. в госреестре осталось всего 78 холдингов (одно время их число доходило до 103), объединяющих 574 организации, в т.ч. 13 государственных, 140 «частных» с долей государства и 421 – частных без этой доли. Органам госуправления подведомственны 33 холдинга, 16 – местным властям, а 29 обходятся без ведомственной подчиненности. На долю холдингов приходится 10,4% среднесписочной численности работников страны, 17,8% промпроизводства, 11,3% выручки, 17,9% экспорта товаров, 9,0% инвестиций в основной капитал. Однако 34 холдинга по итогам 2015 г. были убыточными, а создаваемого ими синергического эффекта (если таковой был) явно не хватило, чтобы уберечь экономику страны от рецессии. Тем не менее «холдингизация» продолжается: сегодня некоторые организации видят в ней едва ли не единственный шанс избежать банкротства.
Эксперты BISS призывают власти активно заняться корпоративизацией госсектора, переориентировать предприятия с выполнения целевых показателей на создание стоимости. Это требует совершенно иных подходов к менеджменту, отчетности и прозрачности, разделения функций управления собственностью и формирования промышленной политики. Министерствам пора заниматься формированием политики в своих отраслях, а собственность должна управляться отдельной структурой. В мире существует несколько моделей управления госпредприятиями, оставшимися в госсобственности, отметила Г.Ященко. Лучшая из них для постсоветских стран – централизованная модель управления через создание холдинговой компании, управляющей всеми государственными активами. Она используется во многих странах мира и хорошо зарекомендовала себя в Сингапуре и Малайзии благодаря способности привлекать инвестиции, снижать риски коррупции и другим преимуществам.
Напомним, о создании подобной структуры – Министерства промышленной политики – в правительстве говорили еще 6 лет назад. Но оно так и не появилось – слишком сильным оказалось сопротивление концернов, не желающих расставаться с «руководящей и направляющей» ролью.
Впрочем, появление единого органа управления госсектором не гарантирует повышения эффективности работы госпредприятий. Помимо стимулов и принципов есть груз обязательств, непроизводственных функций и активов, без избавления от которых и расходов по их содержанию улучшить свое положение предприятия не смогут. Например, только БелАЗу приходится содержать 845 объектов госсобственности, навязанных ему по договорам безвозмездного пользования, рассказала на круглом столе начальник управления госсобственности Минпрома Карина Хоботова. Многолетние попытки передать жилой фонд, социально-культурные объекты и т.п. на баланс местным органам власти остаются безуспешными. Исполкомам не нужны лишние хлопоты и расходы, средств в местных бюджетах на это нет.
УПРАВЛЕНИЕ предприятиями следует осуществлять через советы директоров, как это делается во всем мире, считают аналитики BISS. Но эти органы во многих ОАО, контролируемых государством, играют весьма странную роль, а их формирование и деятельность далеки от мировых образцов корпоративного управления. Например, в 25 из 29 управляющих компаниях холдингов половина и более членов советов директоров состоят в трудовых отношениях с управляющими компаниями, в 3 – представителей государства больше, чем положено, в 9 они одновременно являются членами советов директоров других компаний, в 12 не соблюдаются иные требования к этим лицам. Таким образом, зачастую члены советов не в состоянии эффективно выполнять свои задачи, считает аналитик BISS Екатерина Бурак. В то же время найти квалифицированных независимых директоров в республике довольно сложно. Одной из причин является неопределенность с вознаграждениями таких специалистов.
НЕЛЬЗЯ сказать, что в правительстве не видят проблем с управлением госсектором и не пытаются их решить. В проекте Программы социально-экономического развития на 2016 – 2020 гг. декларируется намерение обеспечить эффективность и прибыльность объектов госсобственности, превратить их в высокодоходные активы. При этом власти считают, что разделить функции государства как регулятора и как собственника можно путем оптимизации структуры государственных активов по уровням. Стратегически значимые организации должны быть акционированы, а управление ими сконцентрируется в специализированных управляющих структурах (госоргане, госкорпорациях). Управление особо важными предприятиями и естественными монополиями сохранится за отраслевыми госорганами. В республиканской собственности останутся унитарные предприятия и АО, формирующие стратегически значимые отрасли экономики и (или) обеспечивающие национальную безопасность. Все остальные планируется передать в коммунальную собственность. Правительство надеется таким путем укрепить имущественную базу региональной экономики для создания новых производств и рабочих мест. Забота о повышении эффективности переданных организаций ляжет на местные власти, которым придется решать, как их приватизировать, реформировать, реструктуризовать и т.д. В свою очередь, республиканские органы госуправления сконцентрируются на формировании и проведении перспективной отраслевой политики, а региональные – на комплексном развитии территорий и социальных задачах. При этом власти намерены в течение 2017 г. внедрить на всех стратегически значимых организациях передовые мировые практики корпоративного управления с укреплением их хозяйственной самостоятельности и привлечением к управлению ими профессиональных управляющих, а в течение 2018 г. – стандарты бухгалтерской отчетности согласно МСФО.
***
Таким образом, принципы стратегии управления активами, которые намерена готовить межведомственная координационная группа правительства, несколько отличаются от тех, которые предлагают эксперты BISS. При этом и те, и другие считают целью улучшения управления активами и поиск для них эффективного собственника. Но столь разные методы и пути заставляют заподозрить, что общее у цели лишь название, а на самом деле речь идет о совершенно различных вещах и интересах.
