$

2.1364 руб.

2.4873 руб.

Р (100)

3.1332 руб.

Ставка рефинансирования

10.00%

Инфляция

0.10%

Базовая величина

24.50 руб.

Бюджет прожиточного минимума

213.67 руб.

Тарифная ставка первого разряда

35.50 руб.

Факты, комментарии

КАК ОБОЙТИСЬ БЕЗ БЛАНКЕТНЫХ НОРМ©

24.02.2012

Распоряжением премьер-министра Беларуси от 10.02.2012 № 57р утвержден план работы госорганов по реализации отсылочных и (или) бланкетных норм, содержащихся в законодательных актах, включенных в Свод законов Республики Беларусь. В нем упомянуты всего три закона и один указ Президента, в отношении которых должны быть приняты данные меры. Между тем в отечественном законодательстве имеется немало отсылочных норм, что, по мнению некоторых специалистов, не только затрудняет правоприменение, но и способствует узковедомственному подходу и коррупции. Так ли это на самом деле? «ЭГ» попросила прокомментировать этот вопрос заслуженного юриста Республики Беларусь Валерия ФАДЕЕВА.

Бланкетной считается правовая норма, предоставляющая госорганам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п. В известной мере обоснованы опасения, что такие нормы могут приводить и к узковедомственному подходу, и к нарушениям законодательства, и к коррупции. Ведь они дают госорганам и чиновникам карт-бланш на принятие решений. Вместе с тем полагаем, что указанное определение вряд ли является исчерпывающим для отсылочных норм, хотя на практике их отождествляют с бланкетными. К примеру, в «Юридическом словаре современного гражданского права» (от «А» до «Я») (В.Подгруша) дается такое определение: «бланкетные (содержатся в иной статье этого же нормативного правового акта) и отсылочные (содержатся в статьях иных нормативных правовых актов)».

Иногда такие нормы действительно предоставляют право госорганам и должностным лицам «устанавливать правила и запреты», но в ряде случаев они просто отсылают к другим нормам.

Пример первого случая содержится в том же распоряжении № 57р. Пунктом 2 плана Минздраву и Минобразования поручается разработка и принятие НПА, определяющего порядок и условия применения методов и методик оказания психологической помощи. Вытекает это из ч. 2 ст. 12 Закона «Об оказании психологической помощи» (далее — Закон), согласно которому порядок и условия применения методов и методик оказания психологической помощи определяются этими министерствами. Данный Закон вступил в силу с 17.01.2011 г., однако указанные порядок и условия так и не были утверждены. Примерно такая же ситуация и в отношении других актов, перечисленных в распоряжении № 57р. Таким образом, госорганы просто-напросто не обеспечили своевременную реализацию нормы Закона, хотя в его ст. 21 Совмину поручено в шестимесячный срок привести решения правительства в соответствие с данным законодательным актом, обеспечить приведение республиканскими органами госуправления, подчиненными правительству, их НПА в соответствие с ним и принять иные меры, необходимые для реализации положений этого Закона.

Таким образом, Закон вступил в силу, а одна из мер по его реализации не осуществлена. Полагаем, это чревато последствиями прежде всего для тех, кто осуществляет деятельность, регулируемую этим Законом. Ведь, во-первых, к сожалению, в нашей стране пока практически не действует принцип «разрешено то, что не запрещено». Наоборот, можно только то, что разрешено. Во-вторых, при отсутствии указанного порядка и условий всегда можно предъявить претензии, в т.ч. необоснованные, к тем субъектам, которые решили осуществлять указанную деятельность. Заметим, что подобные ситуации порой складываются и по другим законам, где имеются аналогичные статьи.

В связи с этим можно констатировать, что госорганы, не выполнив свою работу, в сущности создают, мягко говоря, неопределенность, условия для возникновения спорных ситуаций и даже невозможность реализации некоторых законов.

Между тем согласно п. 19 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утв. Указом Президента от 10.04.2002 № 205 (далее — Указ № 205), эффективность правового регулирования значительно повышается при реализации «пакетного» принципа подготовки НПА, который заключается в одновременной разработке и принятии комплекса (пакета) НПА, регламентирующих конкретные общественные отношения. При реализации данного принципа целесообразно увеличивать количество норм прямого действия в законах, уменьшать количество отсылочных норм, стремиться к сокращению НПА, изданных республиканскими органами госуправления. Апробация такого принципа может быть реализована в качестве эксперимента применительно к одному из институтов правового регулирования.

Это общемировая практика: если законодатель не реализовал какие-то нормы, определяющие «детали» применения того либо иного закона, именно он должен за это отвечать, а граждане вправе требовать реализации их прав, в т.ч. по суду. Другими словами, госорганы не могут ссылаться на отсутствие по их вине какого-то регулирования как на основание для отказа в реализации законных, особенно конституционных, прав граждан. Так, в свое время гражданам отказывали в проведении массовых мероприятий на том основании, что даже в Конституции СССР право на свободу выражения мнений имелось, но не было необходимого регулирования.

Что касается влияния бланкетных норм на узковедомственный подход, коррупцию — такое возможно. Поэтому и содержится в Указе № 205 требование об уменьшении количества отсылочных норм и сокращении НПА, изданных республиканскими органами госуправления. Вместе с тем не стоит преувеличивать такую опасность. На самом деле мы, вероятно, никогда полностью не избавимся от подзаконных, в т.ч. ведомственных актов, хотя их количество сокращать необходимо, что в последнее время практикуется. Яркий пример тому — резкое сокращение количества актов МНС в связи с принятием Налогового кодекса.

Просто необходимо соблюдать правило: более четкие нормы в актах более высокой силы, не допускающие «вольного толкования», и неуклонное следование госорганов своей компетенции, определенной законами. И, естественно, необходим надлежащий контроль за нормотворчеством. Сегодня все нормативные акты госорганов проходят обязательную юридическую экспертизу согласно Указу Президента от 30.12. 2010 № 711. Но всегда ли она объективна?

Отсылочные нормы содержатся во многих наших актах, и без них обойтись невозможно. Так, ст. 1 ГК в отношении регулирования семейных, трудовых, земельных отношений отсылает к соответствующему законодательству. Это обычная практика. Также в нормах конкретных нормативных актов содержатся отсылки к другим нормам этих актов (например, ст. 597 ГК, посвященная договору проката, указывает, что это публичный договор, отсылая к его определению, данному в ст. 396 ГК). Подобное происходит, прежде всего, из принципа «экономии» при подготовке нормативных актов, иначе все они могли стать «неподъемными» по объему. Кроме того, этим обеспечивается единообразие правового регулирования. Так, если в ГК есть определение договора аренды, нужно ли давать его в другом акте, посвященном вопросам аренды? Правда, следует также иметь в виду, что определения некоторых НПА используются только в смысле этих актов. К примеру, в свое время в разных НПА содержались различные определения близких родственников, но применялись они только в смысле этих актов.

Таким образом, законы и другие НПА должны иметь максимально определенный характер. Вообще без отсылочных норм не обойтись, но их должно быть как можно меньше. Ведомственное нормотворчество должно находиться под жестким контролем и осуществляться строго в рамках компетенции госорганов. Ответственность за «плохие» законы либо их за отсутствие должны нести законодатели, а не граждане. Кроме того, необходимо как можно больше применять «пакетный принцип», особенно в тех случаях, когда вступление в силу НПА напрямую зависит от наличия актов более низкой юридической силы.