Высокий стандарт государственной службы
Работа в госструктурах обычно считается значимой и престижной. Но в Беларуси в последние годы руководители разного уровня все чаще акцентируют внимание на том, что подобрать специалистов, соответствующих высоким требованиям, сложно. Все более заметной становится и проблема текучести кадров в госаппарате.
Выступая на конференции «Новые решения в государственном управлении», директор исследовательского центра SYMPA/BIPART Наталья Рябова отметила, что одной из основных причин снижения эффективности госструктур и утечки кадров является политизация госслужбы. Слова эксперта о том, что госслужба не свободна от влияния основного политика страны, растиражировали многие сайты.
Вряд ли такое утверждение абсолютно бесспорно (если, конечно, оно приведено дословно). Если мы имеем сформировавшуюся структуру власти, во главе которой находятся определенные лица, то, конечно же, подчиненные им чиновники неизбежно оказываются под влиянием этих руководителей, определяющих ту самую политику. И главное здесь, как представляется, каким образом эта политика определяется и насколько она преемственна (что на практике не всегда имеется), какие требования предъявляются к соответствующим чиновникам, насколько они свободны в принятии решений в рамках своих полномочий.
А вот здесь как раз и зарыта собака. На практике госслужащие зачастую абсолютно несвободны не только в рамках принятия решений и осуществления каких-либо действий, но даже в высказывании собственного мнения. В немалой степени этому способствует контрактная система найма, когда с тобой могут не продлить контракт без объяснения причин.
Не поэтому ли многие госслужащие зачастую безынициативны и действуют по принципу «как бы чего не вышло»?
Именно эти люди в ходе обсуждения в рабочей группе при Минэкономики вопроса о придании официального статуса разъяснениям госорганов выступили против такой новации. Теперь данный вопрос будет урегулирован в связи с решением Конституционного Суда от 03.10.2019. Однако не все так просто.
Представляется, что многие госслужащие станут уклоняться от подготовки этих разъяснений – во многом в силу существующей системы найма на работу и ответственности, в т.ч. уголовной.
Есть ли права у госслужащих?
Мне тема эффективности государственной службы близка прежде всего потому, что в свое время пришлось как начальнику юридического управления правительства отстаивать в Верховном Совете первую редакцию Закона «Об основах службы в государственном аппарате», принятого 11 ноября 1993 г.
Напомню, последняя редакция Закона о государственной службе содержит перечень из 17 прав, которые имеют госслужащие (ст. 20), включая права на письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения; принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; повышение в должности, классе госслужащего и т.д.
Однако в этом списке отсутствует одна чрезвычайно важная норма. Обозначив такой принцип госслужбы, как ее стабильность в целях обеспечения преемственности власти, законодатель, к сожалению, не определил, каким образом он должен реализовываться на практике.
А ведь по большому счету в той же ст. 20 Закона, возможно, должна была быть примерно такая норма, как «право на несменяемость для отдельных категорий госслужащих при смене руководства госоргана».
Несменяемость профессионалов
В материале с упомянутой конференции приводится пример, когда в других странах имеются канцлер, госсекретарь или старший госслужащий, которые остаются на своих постах при смене министра и отвечают за институциональную преемственность ведомства.
Понятно, абсолютная несменяемость не может быть догмой и новый руководитель, занимая должность, должен иметь право подбирать себе ближайших помощников, секретарей, но не менять весь аппарат.
Нельзя забывать и о том, что овладение профессией госслужащего – процесс длительный и затратный. Частая смена сотрудников аппарата приводит к необходимости обучения новичков, что может отрицательно сказаться на качестве работы госоргана. Ведь далеко не каждый чиновник может хорошо подготовить нормативный акт, написать отчет и т.д. – знающими кадрами разбрасываться непозволительно.
Еще одна проблема – четкое определение обязанностей госслужащих. Да, как уже отмечалось, в Законе о государственной службе есть норма о праве на письменное закрепление обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения. Но в жизни зачастую это остается простой декларацией.
На практике госслужащим приходится действовать вне обозначенных рамок, выполнять указания, не связанные с этими обязанностями, и, как отмечалось на конференции «Новые решения в государственном управлении», порой даже спорные с точки зрения закона.
Не случайно недавно Президент на совещании по применению административной ответственности отметил:
«Доходит до того, что руководство с сотрудников прямо требует принести не менее трех-пяти протоколов о правонарушениях за день, если нет – останутся без премии».
* * *
В очередной раз хочу подчеркнуть: мы будем иметь правовое государство и законопослушных граждан только тогда, когда само государство и его органы начнут неукоснительно соблюдать законы, подавая пример гражданам. Если же не будут соблюдаться законы даже в отношении самих госслужащих, то вряд ли мы построим такое государство.
