ГРАНИ И УГЛЫ МЕГАРЕГУЛИРОВАНИЯ©

Передача в Беларуси Нацбанку функций мегарегулятора всех сегментов финансового рынка — шаг не слишком оригинальный. Подобный опыт уже имеется в ряде стран, в т.ч. в России. При этом последствия бывают разными — как положительными, так и отрицательными или нейтральными.

В пользу «мегарегулирования» говорит стирание границ между различными операциями на современных финансовых рынках. Это неизбежно приводит к пересечению сферы контроля различных регуляторов, дублированию функций и проверок, а иногда — появлению «пробелов», где какой-либо контроль и регулирование вообще отсутствуют. Единый орган позволяет устранить возможности для манипуляций, вызванных различиями в нормах, избавиться от синдрома «семи нянек» и обеспечить лучшую управленческую эффективность за счет единства идеологии, экономии на масштабе и преимуществ в использовании ограниченного профессионального ресурса. Мегарегулятор может осуществлять мониторинг всей финансовой системы в целом и быстрее обеспечивать адекватную реакцию на те или иные события. Главный банк страны, безусловно, обладает наиболее продвинутыми кадрами и методологией для решения этих задач.

Переход к мегарегулированию — объективный процесс, связанный с повышением роли интегрированных финансовых структур. По этому пути шло большинство реформ в сфере финансового регулирования. Например, в 1980-е годы на этот принцип перешли Сингапур, Норвегия, Канада и Дания, в 1990-е годы — еще 5 стран, в XXI веке процесс ускорился. По данным МВФ, среди 70 государств, которые провели реформы в 1998–2009 гг., 27 стран (38,5%) провели консолидацию финансового регулирования и надзора в той или иной форме. В настоящее время из 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) более 42% используют отраслевую («вертикальную») модель регулирования, когда для каждого сегмента финансового рынка действует свой регулятор. «Гибридная модель», при которой полномочия регулятора распространялись на часть секторов, сложилась в 16 странах (13,9%). Остальные 50 регуляторов (43,5%) представляют различные модели мегарегулирования.

Самая распространенная из них, существующая в 33 странах, предполагает наличие единого независимого мегарегулятора (с объединением регулирования и надзора), не являющегося центральным банком. В 13 странах функции мегарегулятора осуществляют центробанки. Еще в 4 странах внедрена модель twin peaks, в которой национальный банк осуществляет пруденциальный надзор, а второй орган регламентирует рыночные практики и поведение участников рынка.

Отдельные страны успели поменять модели: так, в Великобритании сначала в 2000 г. был создан единый мегарегулятор Financial Services Authority (FSA), но затем произошел переход к модели twin peaks. Другие, например, США и Китай, вполне обходятся без мегарегулятора. Среди 25 крупнейших финансовых рынков лишь в Сингапуре мегарегулятором является национальный банк. На то есть ряд веских причин. Во-первых, экономика и финансовый рынок Сингапура очень зависимы от транснациональных потоков капитала. Во-вторых, здесь важную роль играет фактор исламского банкинга, превращающий местные банки фактически в инвестиционные фонды. В 8 странах среди 25 крупнейших единым органом регулирования и надзора не является центральный банк, в 4 сформирована модель twin peaks. В 7 странах с крупнейшими финансовыми рынками остаются «вертикальные» модели регулирования/надзора, в 5 — «гибридные». В России с сентября 2013 г. регулирование всех сегментов финансового рынка было передано Центробанку, а другие органы, в т.ч. ФСФР, стали его структурными подразделениями. Возможно, это послужило толчком для принятия аналогичного решения и у нас — ведь Договор о Евразийском экономическом союзе предполагает согласованное регулирование финансовых рынков стран-участниц.

Как правило, центральный банк выбирается в качестве мегарегулятора в странах с крайне малыми рынками, на которых господствуют преимущественно иностранные банки. Эти условия в целом характерны и для Беларуси, что делает выбор Нацбанка вполне оправданным. Но в мировой практике реформа регулирования обычно проводится весьма осторожно. Сначала создаются соответствующие предпосылки, включая унификацию регулирования и надзора в различных сегментах финансового рынка, тщательно разрабатываются пошаговые планы, исключающие возможность сбоев и вероятность потери части участников рынков, а потом они постепенно реализуются их. Создание мегарегулятора — завершающий этап сложного и длительного перехода, занимающего до 10–12 лет.

Скорость, с которой собираются передавать функции у нас, несколько настораживает. Несколько облегчает задачу то, что ряд сегментов уже переданы под крыло Нацбанка, а объемы страхового и фондового рынков относительно невелики. Однако между этими сегментами и банковским есть некоторые различия. Поэтому потребуют четкого и оперативного разрешения неизбежно заложенные в самой идее мегарегулятора многочисленные конфликты интересов в сферах отраслевого нормотворчества, надзорной практики, отношений собственности, а также из-за концентрации у Нацбанка множества различных функций. Хочется надеяться, что соответствующие механизмы будут предусмотрены в белорусских нормативных документах. Слияние функций способно ухудшить гибкость регулирования и надзора за небанковскими финансовыми участниками рынка. Унифицировать требования банковских и небанковских структур довольно сложно. При этом существенно возрастет нагрузка на контролирующие подразделения. За рубежом эти проблемы в значительной мере решаются с помощью механизмов саморегулирования рынка. Однако в Беларуси статус профессиональных общественных объединений ограничен правом «совещательного голоса».

В мировой практике отмечают также риски бюрократизации в связи с монопольным положением регулятора, снижения эффективности надзора из-за меньшего внимания к специфике отдельных секторов финансового рынка и негибкого реагирования на их изменения. Например, британскому регулятору FSA ставилось в вину неспособность предотвратить полномасштабный банковский кризис в 2008–2009 гг., Центробанку РФ — реагирование на недавнюю девальвацию, отток капиталов и обвал фондового рынка. В других странах тоже накоплен неоднозначный опыт работы мегарегуляторов. Кроме того, Международный комитет банковского надзора (Базель) не рекомендует внедрять мегарегулирование, если финансовый рынок раздроблен и на нем присутствуют компании с небольшим собственным капиталом. Однако есть более веские причины создания мегарегулятора: потребность в концентрации контроля над денежными потоками во всех сегментах финансового рынка. Ради такой цели можно и поступиться отдельными неудобствами и издержками.

Леонид ФРИДКИН