Государственные расходы и бюджетная система

Расходы консолидированного бюджета (с учетом Фонда соцзащиты) три последних года находились на довольно стабильном уровне -- 46--47% ВВП. Дефицит бюджета также сохраняется на уровне вполне допустимых норм -- 1,9% ВВП в 2002г. и прогнозируется в размере 1,1% ВВП в 2003г. Общий государственный долг Беларуси по отношению к ВВП остается относительно низким -- немногим более 10%. Чуть больше половины этой задолженности приходится на долг Нацбанку. Вторая часть состоит из краткосрочных ценных бумаг и простых векселей. Внешние заимствования госсектора в широком смысле, т.е. включая предоставление государственных гарантий по иностранным займам и кредитам предприятий, также поддерживались на относительно низком уровне по отношению к ВВП и государственным доходам, уровень которых по общему бюджету (с учетом Фонда соцзащиты) достигает в среднем более 45% ВВП за последние 3 года.

Таким образом, по официальным данным, финансовые обязательства государства (включая требования по финансированию и расходы по обслуживанию госдолга) поддерживаются на вполне выполнимом уровне и соответствуют условиям макроэкономической стабильности.

Однако при ближайшем рассмотрении картина получается несколько иная. Прежде всего отметим, что общий уровень государственных расходов в Беларуси, учитывая размер национального дохода на душу населения, слишком высок по международным стандартам. Среди стран с переходной экономикой, имеющих сравнимый уровень дохода на душу населения, по уровню госрасходов Беларусь занимает первое место.

Кроме того, дефицит наличности финансировался главным образом за счет кредитов Нацбанка по процентным ставкам гораздо ниже рыночных, что способствует инфляции. Денежная эмиссия, связанная с финансированием бюджетного дефицита через инфляцию, отрицательно сказалась на благосостоянии населения и сокращении внутреннего денежного спроса. В производственном секторе это обернулось ростом остатков готовой продукции на складах, снижением рентабельности и увеличением числа убыточных предприятий. К тому же длительное время наблюдались низкий спрос на национальную валюту и нестабильность обменного курса. В этих условиях даже незначительная денежная эмиссия Нацбанка для финансирования дефицита бюджета оказывает весьма серьезное влияние на инфляцию.

Раз бюджет, два бюджет...

Но главные причины, вызвавшие такие дисбалансы, связаны не только с эмиссионным финансированием бюджетного дефицита. Помимо официального бюджета страны, куда включаются республиканский, местные бюджеты и Фонд соцзащиты, в Беларуси есть множество других важных видов деятельности, вследствие которых возникают скрытые (неявные) финансовые обязательства государства.

В мировой практике такая деятельность именуется квазифискальными операциями. Это те виды деятельности, которые осуществляются за рамками бюджета, но по требованию государства, и не оплачиваются напрямую из бюджета. Строго говоря, это всегда дополнительные госрасходы и обязательства, то есть фактически бесконтрольные вливания или изъятия, которые влияют на общую ситуацию в экономике и степень ее финансовой устойчивости.

По оценкам зарубежных экспертов, в Беларуси к таким квазифискальным операциям, в частности, относятся:

1) внебюджетные фонды. Несмотря на то что с 1998г. пять ранее внебюджетных фондов (республиканский и местные фонды поддержки сельхозпроизводителей, фонд содействия занятости и др.) были включены в бюджет в качестве целевых бюджетных фондов (но все-таки не на общей основе как доходы и расходы бюджета с казначейским контролем), до сих пор сохранились и даже постоянно увеличиваются инновационные фонды министерств, ведомств и местных органов управления, образуемые за счет специальных отчислений в размере 0,25% себестоимости подведомственных им юридических лиц. Правительство вправе для некоторых республиканских органов управления (их перечень из года в год расширяется и охватывает не менее 20 министерств и ведомств) устанавливать повышенные ставки отчислений в инновационные фонды, которые сейчас колеблются от 3 до 20%. Такие инновационные налоги с различными ставками усугубляют и без того сложное финансовое положение предприятий, допуская к тому же бесконтрольное расходование этих средств;

2) неконсолидируемые в бюджете средства министерств и ведомств, полученные ими за счет различных сборов с пользователей и населения. В соответствии с законодательством целый ряд госорганов, осуществляющих платные услуги, имеют право получать "собственный доход" и оставлять его в своем распоряжении. Это, в частности, министерства образования, здравоохранения, лесного хозяйства, Комитет по науке и технологиям и т.д. До 40% этих средств могут быть использованы на повышение зарплаты и другие расходы;

3) предоставление коммерческими банками по указаниям правительства льготных кредитов приоритетным отраслям и проектам (главным образом, это сельское хозяйство и жилищное строительство). Чаще всего эти кредиты очень трудно возвращаемы, и в ряде случаев Нацбанк вынужден осуществлять рекапитализацию находящихся в бедственном положении банков за счет своих средств, оплачивая тем самым то, что обычно является фискальным обязательством. К таким же квазифискальным операциям можно отнести и предпринимаемые ежегодно меры по обеспечению сельского хозяйства почти бесплатным топливом на посевную кампанию;

4) финансирование промышленными и сельскохозяйственными предприятиями за счет собственных средств содержания социальных объектов, сохранившихся за ними с советских времен, за которые, строго говоря, должны отвечать местные органы власти. Вынужденные социальные расходы предприятий оцениваются примерно в 2--3% ВВП;

5) перекрестное субсидирование коммунальных услуг, включая расходы на газ и электричество, а также другие виды неявных субсидий. Несмотря на то что в последнее время такое субсидирование сократилось, его уровень все еще остается относительно высоким по сравнению с другими странами с переходной экономикой.

Следует упомянуть и отдельные ценовые субсидии, которые, несмотря на некоторую либерализацию ценообразования, сохраняются.

Неявные субсидии предоставляются также Россией в виде относительно низких цен на природный газ. При годовом импорте газа в размерах более 17 млрд.куб.м общий объем таких субсидий может составлять около 10% ВВП.

Учитывая, что индивидуальные налоговые и таможенные льготы являются для бюджета упущенным доходом, их также можно рассматривать как вид квазифискальных расходов. В 2000--2002гг. такие льготы, предоставленные на основании решений Президента, составляли не менее 1,5--2% ВВП. Хотя с начала текущего года такая практика законодательно прекращена, отдельные решения все-таки принимаются.

Еще одним видом квазифискальной деятельности наряду с ценовыми субсидиями и налоговыми освобождениями можно считать ослабление платежной дисциплины для некоторых субъектов хозяйствования. Крупнейшими должниками являются промышленные предприятия, за ними следуют жилищно-коммунальные службы и сельхозпроизводители. Накопление внутренней задолженности привело также к увеличению внешнего долга за энергоносители, несмотря на низкую стоимость импортируемого газа.

Совершенно очевидно, что с учетом всего объема квазифискальной деятельности реальные размеры расходов и обязательств государства и соответственно финансового дефицита существенно превышают официально регистрируемые показатели бюджета. То есть реальная финансовая позиция Беларуси очень слаба и неустойчива. С одной стороны, это объясняет нарастающие финансовые проблемы в реальном секторе экономики и все более напряженное исполнение бюджета, с другой -- чревато серьезными финансовыми рисками в будущем, включая неплатежеспособность или неисполнение государственных обязательств.

Тяжел финансовый пресс

Очень высокие уровни прямых, официально регистрируемых, и косвенных (квазифискальных) государственных расходов фактически означают огромную нагрузку налоговых и других финансовых обязательств на субъектов хозяйствования, что ставит белорусские предприятия в невыгодное конкурентное положение по сравнению с предприятиями России, Украины и других стран с переходной экономикой. Если сложить открытые расходы общего бюджета и различные квазифискальные расходы, перечисленные ранее, то окажется, что реальное финансовое давление на предприятия значительно выше официальных цифр, которые и без того составляют почти половину ВВП.

Более того, многие из этих инструментов постоянно корректируются в направлении изъятия "излишков" у прибыльных предприятий для поддержки более слабых, что снижает стимулы для инвестиционной активности.

В результате прибыль предприятий за 10 последних лет существенно снизилась и продолжает сокращаться. Увеличивается количество убыточных предприятий. Постоянно возрастает и их общая задолженность, включая долги по полученным иностранным кредитам и займам. Снижающаяся рентабельность отрицательно сказывается на будущих налоговых поступлениях и чистой стоимости активов в госсекторе. По оценкам экспертов Всемирного банка, сделанным в 2003г. в отчете "Обзор государственных расходов Республики Беларусь", рыночная стоимость белорусских предприятий по сравнению с уровнем 1997--1998гг. снизилась к 2002г. почти вдвое. Обостряется ситуация и в секторе государственных финансов.

Правительство и Нацбанк располагают очень ограниченными ресурсами для того, чтобы противостоять возможному финансовому давлению. Валютные резервы Национального банка составляют всего двух-, трехнедельный запас импорта вместо необходимого абсолютного трехмесячного минимума.

Сократились и находятся на низком уровне, по международным стандартам, депозиты правительства и его ведомств, а также резервы Фонда соцзащиты. Общая сумма депозитов правительства в банковской системе покрывает менее чем двухнедельный объем его общих расходов, возросла задолженность по налогам и расходам, особенно по платежам за электроэнергию и жилищно-коммунальные услуги, оказываемые бюджетным организациям. Отсюда и возможные перебои с выплатой зарплаты бюджетникам и пенсий.

Следует учитывать также, что наша страна имеет очень ограниченный доступ к международным финансовым рынкам. А низкое доверие к национальной валюте ограничивает и привлечение внутренних источников финансирования. Дополнительное получение доходов за счет налогов практически невозможно без риска еще более осложнить финансовое положение предприятий. Напротив, становление эффективной налоговой системы предполагает сокращение налогового бремени, прежде всего за счет ликвидации оборотных платежей.

Ситуацию надо менять

Очевидно, что такое положение требует существенной и незамедлительной корректировки финансовой политики в направлении ограничения масштабов и изменения характера финансовой деятельности государства. Те же социальные цели, включенные в общую стратегию экономических реформ в Беларуси, могут быть достигнуты с меньшими издержками. Наличие многочисленных источников финансирования под контролем различных ведомств ограничивает возможности правительства по рациональному распределению государственных средств и контролю за результатами их использования. Обязательства предприятий по квазифискальным расходам наряду с ценовыми субсидиями затрудняют оценку результатов хозяйственной деятельности предприятий на основании ликвидности, прибыльности и т.п. и тем самым препятствуют развитию рынков и эффективного института банкротства.

Учет и консолидация всех имеющихся источников прямых и квазифискальных расходов, а также полный учет условных обязательств, таких как кредитные гарантии, дадут истинную картину состояния государственных финансов в Беларуси и создадут основу для определения приоритетности категорий расходов, устранения излишних расходов и приведения государственных финансовых обязательств в соответствие с общими целями макроэкономической стабилизации и решения ключевых социальных задач.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что в ходе уже проведенных реформ бюджетной системы в республике создана основа и имеется много возможностей для повышения эффективности государственных расходов.

В качестве первоочередных можно выделить следующие меры укрепления и развития бюджетной системы:

определить источники и количественно оценить эффекты всех квазифискальных операций и на этой основе принять меры по их существенному сокращению или консолидации в бюджете. Безусловно, от некоторых видов квазифискальной деятельности нельзя отказаться сразу, они должны быть ликвидированы постепенно, но и в этом случае необходимо их включение в бюджет на общих основаниях. Так, например, если некоторые капитальные расходы, осуществляемые сейчас за счет инновационных фондов, необходимы, то они должны быть включены в общий бюджет, а сами эти фонды либо переведены на неналоговую основу, либо отменены. На общих основаниях должны отражаться в бюджете и собственные фонды министерств, налоговые и таможенные освобождения и другие квазифискальные дефициты;

выявить и количественно оценить все условные обязательства, то есть те, которые должны быть выполнены при наступлении определенного события. К ним, в частности, относятся правительственные гарантии по внутренним и иностранным кредитам и другие виды долговых обязательств. В бюджете 2003 года работа в этом направлении уже начата: установлены предельные лимиты предоставляемых гарантий. Однако этого явно недостаточно;

начиная с предстоящего финансового года резко ограничить (а в идеале -- прекратить) практику использования кредитов Нацбанка для финансирования государственного дефицита, госпрограмм (таких, как программа жилищного строительства) и рекапитализации коммерческих банков;

проанализировать и прекратить принудительное предоставление банковских кредитов приоритетным отраслям экономики;

ускорить реализацию программы по ликвидации перекрестного субсидирования. Следует также разработать единую методологию определения тарифов на коммунальные услуги (в частности, на газ, электричество и воду) для всех потребителей на уровне, соответствующем реальным затратам и рыночным условиям. Отказаться от предоставления избирательных ценовых скидок стратегически важным предприятиям для повышения их прибыльности;

одновременно необходимо предпринять меры по поддержке потенциально жизнеспособных предприятий. В частности, не допускать директивных указаний и дополнительных финансовых обязательств, повысить степень реализации процедур банкротства, ускорить приватизацию;

привести в соответствие с международными стандартами всю нормативную правовую базу бюджетного процесса на основе подготовки проекта Бюджетного кодекса.