Электронное правительство в Беларуси: — этапы формирования

Возможности технологических и социальных преобразований отношений государства и общества обсудили на круглом столе «Электронное правительство» на Форуме по управлению интернетом, организованном Оперативно-аналитическим цент­ром при Президенте РБ, компанией «Надежные программы» (hoster.by) и корпорацией ICANN. В ходе дискуссии выяснилось, что задача создания е-правительства выходит далеко за рамки технологических и инфраструктурных проблем.

Термин «электронное правительство» (е-правительство) появился в США в 90-е годы XX века, рассказал член совета Академии электронного уп­равления Юрий Мисников. Эта концепция пришла из бизнеса, где она изначально связана с рассмотрением граждан как клиентов. Теперь концепция изменилась: пред­лагается рассматривать граж­дан и правительство как парт­неров при активном участии общественности в принятии политических решений. Таким образом, е-правительство, включая электронные услуги, инфраструктуру, коммуникации и т.п., имеют смысл, если оно позволяет гражданам получать публичные цифровые услуги. Если этого не происходит, то приходится признавать, что проект е-правительства не удался, отметил Ю. Мисников.

НЕУДАЧНЫХ примеров в мире много – в основном в развивающихся странах и странах с «формирующимся рын­ком». Причинами таких сбоев иногда становятся недостаток финансирования и компетентных кадров, но чаще всего – противоречия между частным и государственным секторами, неготовность властей автоматизировать значительную часть бюрократических функций, обе­спечить транспарентность своей деятельности и нежелание допустить реального участия населения в принятии важных для общества решений.

Всемирный банк определил электронное правительство как «информационные технологии, применяемые для того, чтобы изменить отношения граждан, предприятий и других ветвей власти ... для лучшего предоставления государственных ус­луг гражданам, улучшенного взаимодействия с промышленностью и бизнесом, расширения прав граждан и обеспечения возможностей путем доступа к информации, более эффективного государственного управления, снижения коррупции, повышения прозрачности, большего удобства, роста доходов и сокращения расходов». То есть е-правительство предполагает не только компьютеризацию системы госуправления, но и применение IT-технологий для повышения его качества в различных областях путем изменения характера политики и отношений между госорганами и обществом. Поэтому результат зависит от социальных и политических целей, которые ставятся при внедрении IT-­технологий в сферу госуправления.

В БЕЛАРУСИ определение е-правительства сужено до «внедрения ИКТ в деятельность органов госуправления с целью повышения качества их деятельности», как его сфор­мулировал представитель Объ­единенного института проб­лем информатики АН Георгий Наумчик. Программа «Элек­тронная Беларусь», действовавшая в 2003–2005 гг., предполагала на последнем этапе завершение работ по созданию е-правительства, функционирующего в рамках автоматизированной информационно-аналитической системы. Правда, полноценного е-правительства в результате программы так и не появилось, но практически все госорганы внедрили автоматизированные системы, приобрели навык работы с ними. В 2011–2015 гг. действовала следующая про­грамма ускоренного развития услуг в сфере ИКТ, включавшая подпрограмму «Электронное правительство», а в 2016 г. появилась новая программа развития цифровой экономики и информационного общества. Таким образом, попытки создания е-правительства продолжаются. Заметим, что во всех госпрограммах в числе основных целей значится достижение Беларусью определенного ме­ста в глобальных рейтингах организаций, в т.ч. по индексу развития информационно-­ком­муникационных технологий (ITU) Международного союза эле­кт­росвязи (31 место в 2016 г.) и в рейтинге ООН по уровню развития электронного правительства (49 место).

Пока дело ограничивается созданием инфраструктуры, причем ее создание не всегда одобрительно воспринимается частным сектором и обществом в целом. Например, у нас активно внедряются электронные сервисы налогового администрирования (в т.ч. «добровольно-принудительные»), развивается система электронных тор­гов в госзакупках, а в перспективе – по продаже имущества в процедурах банкротства. В текущей пятилетке запланирован перевод наиболее востребованных административных процедур в электронный формат. Все чаще на официальных сайтах появляются проекты нормативных актов для общественного обсуждения. На круглом столе директор информационного центра Мингорисполкома Олег Седельник сообщил о планах развивать площадки для обмена мнениями граждан, публиковать проекты для об­суждения и предложения мин­чан, которые городские власти должны рассмотреть.

Достаточно ли этого для создания полноценного элект­ронного правительства? Цель существования любого муниципального управления – участие граждан в реализации их законных прав и интересов, считает представитель фонда Льва Сапеги Андрей Завадский. Никаких других более важных целей у государственных институтов, по его мнению, не существует. В белорусском законодательстве можно увидеть декларации о намерениях обеспечить прозрачность деятельности пра­вительства, о важности общественного мнения, о во­влеченности граждан в подготовку, принятие и контроль исполнения решений. Пока эти намерения  слабо реализуются, хотя именно электронные технологии могут дать инструменты для их воплощения в жизнь. Однако одна информатизация без институциональных реформ выглядит лишь как «перевод неэффективности из офлайна в онлайн».

В развитых странах среди плюсов е-правительства называют сокращение расходов при передаче информации и воз­можность совершения сделок через интернет. В ряде развивающихся стран эти преимущества куда меньше из-за неразвитости инфраструктуры. В Беларуси проблема digital divide (цифрового разрыва) не столь сильна, но телекоммуникационные издержки достаточно высоки. Это наглядно ощутил в последнее время бизнес в ходе внедрения электронного декларирования, электронных счетов-фактур, СКНО, расчетов через ЕРИП и некоторых других е-сервисов.

МНОГОЕ зависит от темпов преобразований (хочет ли страна постепенного прогресса либо рассчитывает на быстрый рывок) и их масштаба: ограничиться улучшением документооборота или затрагивать весь спектр работы органов госуправления. Но вялотекущая информатизация не позволит подняться в рейтинге ООН до желаемого уровня. Скажем, сейчас Беларусь занимает в нем 49 строчку, но по индексу онлайновых услуг остается на 75 месте, а по индексу участия населения – на 76-м. Чтобы улучшить эти показатели, «про­грамма должна быть амбициозная», полагает Ю. Мисников.

В других странах предпочитают не гнаться за рейтингами, а добиваться реальных результатов. «В сфере электронного управления очень легко симулировать реформу государственных услуг», – отметил сотрудник центра «Электронного правительства» Молдовы Корнелия Амихалакиоае. Поэтому в ее стране главный показатель – уровень удовлетворения гра­ж­дан качеством этих услуг. Целью должно быть не фор­мальное распространение IT-­технологий, а повышение транспарентности в проведении госзакупок и социально-экономические последствия в других сферах, положительно оцененные населением.

На почти риторический во­прос модератора «что надо сделать, чтобы граждане ощутили прорыв в области проектов электронного правительства?» на круглом столе прозвучало несколько ответов на выбор. Один из гостей пред­ложил считать «качественным скачком» электронный документооборот, когда граждане смогут направлять и подписывать документы в органах власти. Другой полагает, что прорыв состоится, если половина услуг будет полностью реализована в электронном режиме.

ГОРАЗДО более взвешенно выглядит позиция А. Завадского. Он предупредил, что для любого прорыва необходимы такие факторы, как наличие политической воли у лиц, уполномоченных принимать решения, наличие круга экспертов и специалистов, готовность общества воспринять преобразования. «Если чего-то не хватает, то невозможно говорить о прорыве, целенаправленном и эффективном движении вперед, – считает представитель фонда Л. Сапеги. – То, что реализуемо в Швеции, нереализуемо у нас, т.к. в недемократическом об­ществе внедрять демократические институты не всегда получается». В заключение А. Завадский напомнил слова выдающегося русского правоведа и философа Бориса Чичерина, который 120 лет назад определил, что задача государства – не усиливать собственное влияние, а способствовать каждому об­щественному элементу в реализации его функций и возможностей. Иными словами, государство должно быть не столько администратором, сколько эффективным менеджером, который лишь помогает, содействует общественным элементам. Но у нас пока нет партнерства между государственными и негосударственными структурами, заявил А. Завадский. Гражданское общество не до конца сформировано. Но только в случае возникновения реального партнерства можно говорить о прорыве во внедрении электронных технологий.

Действительно, технологии – лишь один из множества разнородных социально-технических элементов, которые должны предусматриваться при разработке и реализации информационных систем. К тому же эффективность е-правительства снижается, если оно работает как монополия и навязывает свои услуги гражданам и бизнесу, игнорируя их потребности и лишая их права выбора. Таким образом, успехи в создании полноценного электронного правительства определяются достижениями в реализации институциональных реформ в государстве и росте гражданской активности в обществе.

СПРАВКА «ЭГ»

Белорусский Internet Governance Forum (Belarus IGF) прошел 16 мая в столичном отеле Marriott. Это второе национальное мероприятие в рамках глобального Форума по управлению Интернетом (IGF), инициированного ООН.

Решение о создании IGF было принято в 2005 г. в Тунисе на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества. Форум созывается Генеральным секретарем ООН и координируется Секретариатом IGF под эгидой Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам.

Установленные процедуры для национальных IGF обязывают организаторов привлекать к Форуму 3 различные группы стейкхолдеров: гражданское общество, правительство и бизнес.

В печатной версии «ЭГ» материал опубликован под названием «Электронное благо государства и общества: технологические возможности и социальные потребности»