Двигатель госзакупок: — конфликт интересов и эффективности

Сфера госзакупок неизменно становится местом конфликтов, скандалов и криминальных историй. Исправить положение можно, лишь концептуально изменив отношение к эффективности и экономическому смыслу процедур закупок, определив приоритеты и ответственность за цену и качество закупки.

В прошлом году объем госзакупок с,оставил порядка 5 млрд. USD, т.е. почти 10% ВВП, или 25% бюджета. Каждый год эти цифры меняются, но не столь существенно. Поэтому значение закупок в экономике страны огромно, и они неизменно занимают важно место среди приоритетов экономической политики государства – наряду с налогами, денежно-кредитной политикой и т.п. Такое внимание во многом обусловлено размером госсектора в нашей экономике. Именно он генерирует завышенные затраты и заниженные доходы для страны и, как следствие, общую неэффективность и массовую коррупцию. Это неизбежно, если производством занимается в основном государство, а торговлей – частник. Интересы и подходы у этих сторон во многом различны, но есть одно совпадение: как чиновнику, так и частнику лично выгодно, чтобы закупки для государства обходились как мож­но дороже.

Кажется, что может быть «проще» организации закупок (сна­бжения): купить нужный продукт (товары, услуги, работы, сло­жно-техническую и научно-­тех­ническую продукцию) с оптимальными характеристиками по минимальной цене в необходимые сроки. Для бизнеса это естественно, поскольку сама его суть – купить подешевле, продать подороже и получить на выходе максимальную прибыль. Но чем крупнее бизнес, тем сложнее система управления закупками. Корпорации используют современные IT-технологии, ERP-системы, переводя закупки в электронный формат, используя в основном торги и аукционы на конкурентном рынке. Цель и показатели эффективности закупки при этом не меняются: купить дешевле, продать дороже. Если закупки осуществляет государство, картина иная. Как бы мы ни пытались сформулировать «государственные интересы», доминирует личная заинтересованность конкретных людей. А они зачастую готовы закупать все как можно дороже. Ведь тратятся казенные (т.е. ничьи) средства, а о прибыли речи вообще нет.

Государственные закупки регулируются целым пакетом нормативных правовых актов. Главные из них – Закон «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (который ждет уже 3-я редакция), постановления Совмина от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств», от 31.01.2014 № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов», касающееся как частных, так и государственных участников. К ним можно добавить ряд отраслевых постановлений и в придачу – Договор о Евразийском экономическом союзе.

Полагаем, что раздельный подход к закупкам за счет бюджета и собственных средств госпредприятий, а также персонально в строительстве ошибочен. Более того, эти документы в принципе излишни.

Считается, что под действие постановления № 229 подпадают предприятия, в которых доля государства более 25%. Но если есть какая-то доля государства, то там уже должно быть определенное госрегулирование. При этом его степень должна зависеть от уровня контроля: одно дело, если государству принадлежит 99% уставного фонда, и совершенно другое – если доля составляет 1% или даже 20–25%. Впрочем, какова бы ни была эта доля, зачастую она в реальности в очень малой степени обеспечивает государственный контроль. Но при этом не должно быть принципиальной разницы, осуществляются ли закупки и строительство за бюджетные или «собственные» средства госпредприятий. Все это, по сути, государственные средства, и, следовательно, закупки должны считаться государственными.

Но другой стороной этих закупок является частный бизнес, который стремится заработать на любых сделках как можно больше. Что может быть проще, купить подешевле – каждая домохозяйка этим занимается. А вот чиновники, представляющие интересы государства, не справляются. Ведь они никак не заинтересованы в эффективности таких операций. Выход видится в создании бюрократических процедур, усилении контроля, чтобы не допустить неэффективного использования и, что еще хуже, – разворовывания казенных ресурсов. Но никакие усилия не могут искоренить в сфере госзакупок сговора и откатов.

Может быть, дело в самом подходе к решению проблемы, в нормативных правовых актах? Представим на минутку, что их просто нет. Что, жизнь остановится? Полагаем, что нет. Про­сто вместо обхода бюрократических процедур начнут действовать напрямую.

К участникам госзакупок нет доверия. Поэтому каждый их шаг должен быть расписан. В результате госслужащий и менеджер госпредприятия совершенно перестают думать как снабженцы, не стремятся купить дешевле и качественнее, а значит, совершить эффективную закупку. Зато они знают, что, если закупить дороже, безукоризненно соблюдая при этом все предписанные процедуры, есть шанс получить соответствующее вознаграждение. Ведь задача эффективности закупки в законодательстве не закреплена, в отличие от всевозможных процедур. Но стоило ли их расписывать, если все равно они массово осуществляются не на конкурсной основе, а по так называемой процедуре из одного источника? Само по себе это не страшно, плохо то, что в наших условиях завышенные цены там еще более неизбежны.

Прямая закупка из одного источника, т.е. не конкурентная, может быть оправдана во многих случаях, если она основана на параметрах эф­фективности. В своей пра­ктике приходилось участвовать в закупках на стороне поставщика сотни раз и всегда только на конкурсной основе, в т.ч. когда требовались именно прямые закупки у непосредственных производителей про­дукции. Но заказчики просто разучились «думать» и сна­б­жаться самостоятельно. Вме­сто этого зачастую проводятся формальные «тен­деры», в результате которых получаются завышенные в 2–3 раза цены и откаты в 5–10%. Вопрос соотношения цены и качества скрывается и не принимается во внимание. А потом мы удивляемся, почему у нас цены выше, чем в соседних странах, да еще и непрерывно растут, несмотря на усилия по снижению инфляции.

Интересно, что в Протоколе о порядке регулирования закупок (приложение № 25 к Договору о ЕАЭС) декларируется обеспечение мер, повышающих эффективность закупок и направленных на реализацию социальных функций. Там говорится, что законодательством государства – члена союза о закупках могут быть предусмотрены нормы, повышающие эффективность закупок. Среди них – нормирование закупок путем установления требований к закупаемым товарам, работам и услугам (в т.ч. к предельной цене товаров, работ и услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков.

Здесь стоит сделать акцент на слове «цена», а не на слове «процедура». У нас же во всех нормативных актах разговор идет о чем угодно, но только не о главном: о цене и неразрывно с ней связанном качестве. Нельзя игнорировать эту связь. Ведь если, например, производится закупка хлеба через аукцион, то утрачивается понимание того, что помимо цены важнейшим является качество этого продукта (вкус, свежесть, безопасность). В частном порядке я как домохозяин покупаю хлеб только исходя из параметра качества, не обращая никакого внимания на его цену. Такой же подход допустим, возможен в закупках хлеба государством. Конечно, совсем без цены здесь нельзя, есть и другие критерии. Однако у нас чиновники могут по-детски радоваться, что в результате аукциона цена закупки хлеба снизилась в 142 раза. А есть-то его можно будет?