Что может местная власть? или Как "вертикаль" дополнить "горизонталью"

Причин тому много. И, пожалуй, одна из весьма существенных -- статус этих самых властей, их возможность влиять на ситуацию в стране и отдельных областях, городах, районах...

Сейчас идет подготовка к выборам в органы местного самоуправления, и тема взаимодействия властей разных уровней чрезвычайно актуальна. О том, как поднять престиж местных органов власти, повысить эффективность их деятельности, что неизбежно скажется на результатах работы экономики, размышляет депутат Палаты представителей Национального собрания Геннадий ДЫЛЕВСКИЙ.

ЛЕТ десять назад наши доморощенные политики, кто с тихой грустью, а кто с нескрываемым ехидством, повторяли расхожую фразу: "Власть валяется под ногами". Действительно, в стране нарастал хаос, советские законы потеряли обязательность, а новые, если появлялись, носили в основном рамочный характер и допускали вольное толкование. Государственная машина буксовала, скороспелые коммерсанты и банкиры заключили нелегальный союз с чиновниками, и экономика стала заложницей коррумпированных бюрократических кланов.

Вполне логично, что с появлением в Беларуси института президентства главной заботой стало восстановление управляемости. Это был заказ избирателей -- навести порядок в стране, дать по рукам людям, превратившим должности и связи в источник самообогащения. Президентский "ствол" замкнул на себя как распорядительные, так и законотворческие функции. Декреты главы государства восполнили правовой вакуум, и руководители всех рангов стали выразителями и проводниками единой "державной воли".

Архитекторы властной пирамиды не скрывают "глубокого удовлетворения": нигде в Европе не встретишь столь жесткой субординации. У соседей нет-нет, да и случаются правительственные кризисы, в споре с парламентом президентам и канцлерам приходится искать компромисс и идти на уступки, центральная власть вынуждена оглядываться на регионы (упаси Бог ущемить права территорий!).

Иное дело у нас. Скажут наверху: "Быть посему!", и по городам и весям разносится раскатистое эхо: "Будет сделано!". Вроде бы надо радоваться, ведь любой управленческий аппарат предполагает строгую подчиненность и безусловную исполнительность. Идет как будто беспроигрышная игра -- мяч гонят в одни ворота. Единственная беда: все реже забивают голы. Много показушной суеты и мало дела.

Тотальное назначенчество порождает всеобщую пассивность. Сегодня это бросается в глаза: на местах никто не решается подвергнуть сомнению поспешные и необдуманные директивы центра, предложить неординарный проект, расшевелить общественность и развернуть широкую дискуссию вокруг мучительных проблем, терзающих страну и регионы.

В структурах управления назревает кадровый голод. Инициативные работники не хотят мириться с ролью механических исполнителей и делают "пас в сторону". Их место занимают безликие временщики, озабоченные лишь тем, как удержаться в шатком кресле.

ЧТОБЫ государственный аппарат не закоснел в бюрократизме и угодничестве, существуют два взаимодополняющих средства -- развитое гражданское общество и местное самоуправление. "Третий сектор", куда входят политические партии, общественные движения и независимая печать, обеспечивает обратную связь между "верхами" и "низами", но этого недостаточно. Мы знаем, чего хотят граждане и что они могут сделать для себя и для своей страны лишь тогда, когда демократически избранная власть на местах функционирует в автономном режиме и взаимодействует с правительственными службами в качестве равноправного партнера. Иначе говоря, "вертикаль" необходимо дополнить "горизонталью". От этого выиграют все без исключения: государственное руководство может сосредоточиться на стратегии национального развития, а "внизу" возникнет механизм непосредственной демократии -- жители сами будут решать, как им жить и каким станет завтрашний день их родного города, района, области.

Кстати, на этот счет у нас есть исторический опыт: когда в XVI веке многие белорусские города получили "привилегии" по образцу магдебургского права, городские общины, возглавляемые выборными магистратами, освободились от феодальной опеки и встали на путь саморазвития. Эффект превзошел все ожидания. Процветали ремесла, промышленность и торговля, установились прочные экономические и культурные связи с Европой.

Сегодня в республике действует предельно упрощенный механизм администрирования: с директивных высот сыплются указы и приказы, а на местах царит, как сказал бы Щедрин, "умная канитель" -- бумаготворчество и беспомощность. Правда, в Конституции есть специальный раздел "Местное управление и самоуправление", но на практике "горизонталь" служит всего лишь декоративным элементом иерархической системы власти. Статьи 119 и 120 Основного закона не оставляют на этот счет ни малейших сомнений: Советы депутатов "исполняют решения вышестоящих государственных органов", а местные руководители "назначаются на должность или освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке". Сколько ни вчитывайся в эти строки, не найдешь и намека на возможность самоорганизации территориальных сообществ и их автономного статуса.

На первый взгляд рыночные экономические отношения не имеют ничего общего с демократией. Правят бал большие деньги, и можно забыть о равноправном и солидарном участии граждан в структурах власти. Государственные посты приобретают товарную ценность: в результате аукциона министерские кресла достаются "группам давления", лоббирующим интересы финансовой олигархии.

Но капитал не может существовать в застывших границах и постоянно ищет новые точки приложения. Региональные и локальные инициативы и проекты не менее важны и существенны для бизнеса, чем его собственные расчеты и планы. Рынок нуждается как в центризме, так и в децентрализации. Государство обеспечивает закон и порядок, а система самоуправления стимулирует предприимчивость и "подпитывает" деловую среду.

В послевоенные годы на западе Европы повсеместно прижилась идея федерализма. Пожалуй дальше всех пошла Германия. На руинах тоталитарного "третьего рейха" сложилось федеративное государство, где нет и не может быть гипертрофированной власти. "Отцы -- основатели" ФРГ не побоялись совместить национальное единство с самостоятельностью регионов.

Законодательство закрепляется в основном за федерацией, а исполнительные функции входят в компетенцию земель. Но при ближайшем рассмотрении выясняется, что и в правовой сфере наблюдается значительное разнообразие. Федерация имеет исключительное законодательное право в вопросах международных отношений, обороны, гражданства, национальной валюты, охраны границ и т.д. Однако если какие-то стороны правоотношений не урегулированы в гражданском или уголовном кодексе, земли могут издавать собственные законы. Кроме того есть сферы, в которые федерация не вправе вторгаться со своим "уставом".

Почти все налоги собирает центр, но не менее 60% налоговых поступлений остается в землях, округах, городах и общинах. Не спрашивая разрешения Берлина, местные власти оказывают государственную помощь частным фирмам при создании промышленных объектов, строят школы, университеты, театры и музеи.

Поскольку финансовая доля каждой территориальной единицы в решающей мере зависит от ее экономического вклада, то власти на местах проявляют максимум заботы о развитии малого и среднего предпринимательства, разрабатывают и реализуют собственные бизнес-проекты, активно участвуют в федеральных программах строительства автострад, охране водных и воздушных пространств, борьбы с шумом. Расчет простой: увеличивается занятость и растут налоговые поступления, а стало быть восполняются ресурсы саморазвития.

Опираясь на опыт Германии, Совет Европы принял в 1985 году Европейскую хартию самоуправления, которая гласит: "Местное самоуправление означает право и фактическую способность самоуправляющихся территориальных общностей осуществлять управление и решать в рамках законов под свою ответственность значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории". Приняв этот постулат, любая страна, входящая в Совет Европы, обязана последовательно проводить принцип субсидиарности: вопросы, которые можно успешно решать на низовых уровнях, нет резона передавать наверх. Центральная власть не должна вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления или подменять их. В случае, если на местах слишком вольно трактуют законы, возможно судебное разбирательство, но "горизонталь" не подчинена "вертикали" и категорически исключены какие-либо административные санкции. Никаких указаний сверху, профилактических проверок и ревизий, никаких ограничений и запретов!

Однако контроль над региональной и муниципальной властью есть, и он достаточно эффективен. Исполнительные структуры подчинены областным законодательным собраниям (мини-парламентам) либо районным и городским советам. Работа выборных органов "прозрачна", и рядовые граждане могут отзывать и смещать своих полномочных представителей. По ключевым вопросам развития региона проводятся интернет-опросы, анкетирование и референдумы, регулярно публикуются отчеты об исполнении местного бюджета, к экспертной оценке значимых для жителей экономических, экологических и культурных проектов привлекаются опытные специалисты.

Существует ли опасность, что в местную администрацию проникнет коррупция? От этого, к сожалению, никто не застрахован. Недавно в Польше разразился скандал: руководители воеводств назначали себе и своим подопечным непомерно высокие оклады. Однако ЧП показало, как пристально отслеживает общественность "линию поведения" начальства. Негатив обернулся позитивной стороной: должностные лица, замеченные в корыстных побуждениях, потеряли доверие людей и зачеркнули свою карьеру.

Местное самоуправление является генератором экономики. Это убедительно демонстрируют восточноевропейские государства, где широко используются рекомендации Страсбурга. Польский фонд "Добро локальне" в своем отчете сообщает, как резко поднялась в стране деловая активность, когда гмины, уезды и воеводства обрели новый статус. Как грибы после дождя начали расти частные предприятия: небольшие магазины и огромные супермаркеты, строительные фирмы, авторемонтные мастерские, агентства недвижимости, самые разнообразные объекты бытовых услуг, таксопарки, школы, музеи, предоставляя людям хорошо оплачиваемые места.

Да, местная инициатива действительно способна придать экономике второе дыхание, но вместе с созданием демократической системы управления необходимо отладить и запустить стартовые механизмы рынка.

Во-первых, надо решить проблему инвестиций. Дело не только в том, чтобы привлечь в Беларусь зарубежный капитал, но и в полной мере использовать внутренний ресурс. Следует прежде всего разделить имущество сельскохозяйственных предприятий на паи и передать их крестьянам. Свою имущественную долю они смогут продавать и закладывать в ипотеке, что позволит завести фермерское хозяйство либо заняться ремеслом, извозом, торговлей. Но это не все. У каждого сельчанина есть дом, однако мало кто из владельцев оформил право собственности на строения. Деревня стареет, пожилым людям трудно как физически, так и материально осуществлять эту процедуру, и на помощь должно прийти государство -- в течение двух-трех лет провести бесплатно инвентаризацию "ничейной" недвижимости и узаконить ее. В рыночных условиях вещи приобретают ценность только вместе с бумагой, которая удостоверяет ее собственника.

Во-вторых, следует определить порядок и размеры финансирования самоуправляющихся районов и областей. Вряд ли мы сможем большую часть консолидированного бюджета оставлять на местах, как это происходит в Германии. В качестве ориентира, скорее всего, возьмем Россию: там треть всех государственных расходов приходится на "горизонталь". Целесообразно налоговые поступления от малых предприятий целиком включать в местные бюджеты. Это приблизит власть к потребностям и нуждам начинающих бизнесменов и устранит бюрократические преграды на их пути.

Наконец, нам скорее всего не избежать административно-территориальной реформы. Западные партнеры предпочитают вступать в деловые отношения с регионами, имеющими четко выраженный хозяйственный профиль. Наши области "многопрофильны" и трудноуправляемы. Вместо областного деления можно, например, "накроить" десять-двенадцать округов, которые станут полноценными участниками международного разделения труда.

Местное самоуправление -- настоятельное требование времени. Сегодня слышны лицемерные сетования на недостаток высокопрофессиональных политиков и экономистов, которым можно доверить государственный руль. Убежден, что как только заработает "горизонталь", мы узнаем имена десятков и сотен новых талантливых руководителей, способных не только произносить зажигательные речи. В районах и областях -- на полигоне "малых дел" -- вырастут и получат закалку лидеры национального масштаба.