Что мешает работе местных Советов?

Впервые в законодательном плане вопрос о системе гарантий местного самоуправления, включая его юридическую защиту, был поставлен в апреле 1990г., когда принимался Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня. Предполагалось расширить права низовых звеньев Советов (сельских, поселковых, городских) с учетом возможности их самостоятельной реализации на данном уровне. Важно подчеркнуть то, что местные органы определялись в Законе уже не как элемент централизованной системы, а именно как органы местной власти.

Принятый 20.02.1991г. Закон "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР" действует и в настоящее время. Только сейчас он называется "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (далее -- Закон). За эти годы он сменил не только свое название, но и юридическое содержание. "Несмотря на то, что этот документ зафиксировал отдельные прогрессивные положения своего предшественника, он все же сформировал "потенциально конфликтную" модель управления на местах", -- считает юрист общественного объединения "Фонд имени Льва Сапеги" Андрей ЗАВАДСКИЙ.

В чем же заключается конфликтность этой модели? Сразу оговорюсь, что в материале упоминаются лишь некоторые аспекты проблемы местного самоуправления.

В частности, ст.5 Закона определяет принципы взаимоотношений представительных и исполнительных органов. Она ориентирует на разделение ответственности между ними и в то же время на тесное взаимодействие и сотрудничество. Однако не следует забывать о роли "субъективного фактора", то есть о желании местных чиновников наладить сотрудничество с депутатами на местах. Как показывает практика, органы власти не всегда заинтересованы в этом взаимодействии.

Вопрос об экономической основе самоуправления является одним из наиболее важных. Согласно ст. 33 ее составляют природные ресурсы, коммунальная и иная собственность. Действующий Закон сохранил довольно жесткую финансовую зависимость низовых уровней от вышестоящих при перераспределении финансовых ресурсов, обозначил коммунальную собственность как государственную. И хотя согласно ст. 34 Советы имеют право распоряжаться природными ресурсами на соответствующей территории в порядке, установленном законодательством РБ, можно отметить, что это право незначительно. В качестве примера можно взять Лесной кодекс от 2000-07-14г.

В соответствии с ним исполкомы могут самостоятельно передавать участки лесного фонда в аренду, утверждать таксу за заготовку второстепенных лесных ресурсов, определять особо защитные участки лесного фонда и т.д. Советы могут отменить только те решения исполкомов, которые не соответствуют законодательству. Однако на деле Советы зачастую оказываются бесправными. Почему?

Раньше исполнительный комитет относился к числу организационных форм работы Совета, являлся его выборным органом и состоял из депутатов. Советы имели право решать любые вопросы своего ведомства, отменять любые акты исполкома. Настоящий же Закон исходит из понимания Советов как органов государственной власти, а не местного самоуправления территориальных сообществ.

Благодаря закрепленному в Законе принципу разделения функций представительной и исполнительной власти, исполкомы обрели "собственную" компетенцию, включающую все вопросы управления, находящиеся в ведении Советов, кроме отнесенных к их исключительной компетенции. При этом исполкомам гарантируется независимость в выборе форм и методов организации исполнения решения Советов (ст.9). А как быть, если акт исполкома противоречит решению Совета, принятому в рамках закона? На этот вопрос Закон прямого ответа не дает. А ведь именно Советы несут ответственность перед гражданами за решение местных дел, но никаких действенных рычагов влияния на свои органы -- исполкомы -- не имеют.

Круг функций Совета существенно ограничен и тем, что сейчас члены исполкома назначаются самим председателем по согласованию с Президентом страны (исполкомы областей и г. Минска) или вышестоящими исполнительно-распорядительными органами. Раньше председатель исполкома только "вносил на рассмотрение Совета предложение по кандидатурам". Таким образом, получается, что Советы не вправе формировать местные исполнительные органы, а следовательно, не имеют возможности полноценно решать проблемы соответствующего территориального уровня.

Сегодня отсутствуют и какие-либо серьезные предпосылки для участия жителей в непосредственном решении местных проблем. Граждане привыкли видеть себя просителями и жалобщиками как перед местной бюрократией, так и перед центральными структурами. Тезис, заложенный в ст. 6, о том, что граждане осуществляют "местное управление" через исполнительные органы, не соответствует действительности. Эти органы не избираются жителями прямо или опосредованно -- через Советы. Исполнительные органы не несут перед ними ответственности, что зачастую позволяет чиновнику чувствовать себя этаким местным царьком.

В марте 1996г. из Закона была исключена глава, касающаяся организации работы с наказами избирателей. В качестве таковых именовались поручения, высказанные избирателями и принятые кандидатом в депутаты, по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, реализация которых относится к ведению соответствующего Совета. Отказ от этого института был вызван рядом причин. Прежде всего на это повлияло серьезное ухудшение экономической ситуации в стране. Местные власти оказались не в состоянии обеспечить решение многих "болевых" проблем, которые накопились и продолжают накапливаться в социальной сфере. Именно эти проблемы находили свое отражение в наказах избирателей. В силу принципа разделения властей между Советами и исполкомами влияние представительных органов на решение местных дел значительно ослабло.

Институт наказов просто начал ограничивать возможную самостоятельность местной администрации, которая по сути не несет ответственности перед населением. Если наказы предполагали выработку органами власти программы по их реализации, то сейчас этого нет. В результате депутат становится заложником ситуации, на которую он практически не может повлиять.

Под сомнение ставит эффективность работы Советов и норма Закона об их правомочности. Для того чтобы вновь избранный Совет начал функционировать, сейчас достаточно избрать 50% от общего числа депутатов, установленного для данного Совета. Это уже само по себе снижает уровень его легитимности. Для правомочности сессии "планка" снижена еще вдвое -- 50% от количества избранных депутатов. То есть Совет может работать при наличии только одной четверти своего состава. Для сравнения скажем, что в зарубежном законодательстве установлен единый критерий для правомочности работы представительного органа -- большинство голосов от общего состава. У нас же Закон сам поощряет недисциплинированность депутатов, их устранение от решения местных проблем.