$

2.1028 руб.

2.4584 руб.

Р (100)

3.1371 руб.

Ставка рефинансирования

10.00%

Инфляция

0.10%

Базовая величина

24.50 руб.

Бюджет прожиточного минимума

213.67 руб.

Тарифная ставка первого разряда

35.50 руб.

Проблемы и решения

Аппарат для всех или каждый может управлять государством

09.12.2016

Проведение серьезных экономических реформ в любой стране невозможно без перемен в системе государственного управления. Эти изменения должны предшествовать или идти параллельно с преобразованиями в экономике. Поиску сил, способных переориентировать белорусскую систему госуправления на реформаторский путь, была посвящена конференция SYMPA/BIPART по публичному администрированию, прошедшая во вторник в Минске.

На конференции обсуждались комплексы факторов, способных изменить государственную машину, требование большей прозрачности госуправления, использование информационных технологий, механизмы мотивации госслужащих к реформам. Спикеры конференции попытались объяснить некоторые принципы формирования системы государственного управления. Здесь существуют две институциональные модели. Первая – экстрактивная – позволяет небольшой группе людей управлять экономикой для своей выгоды. Инклюзивные институты, напротив, дают возможность многим гражданам участвовать в общественной и экономической жизни. Многолетний опыт разных стран показывает, что благополучие экстрактивных моделей, что бы в них ни декларировалось, никогда не бывает долговечным, в то время как инклюзивные институты приводят к стабильному росту благосостояния населения.

«Основные принципы реформы госуправления включают 6 областей, – объяснил эксперт SIGMA Даниэль Иварссон. – Это разработка и координация политики, государственные услуги и службы управления человеческими ресурсами, подотчетность, предоставление услуг, финансы. Но преобразования в каждой из этих сфер затрагивает смежные области регулирования. Поэтому все действия должны быть хорошо продуманными, комплексными и требуют определенной финансовой устойчивости. Другое обязательное условие – активное участие гражданского общества и прозрачность деятельности государства. Здесь необходимы индивидуальная подотчетность госслужащих, разделение общественных и частных приоритетов, политики и управления, исключающее конфликты интересов и ролей». При этом администрации всех уровней должны быть подотчетны перед гражданами, особенно в тех сферах, которые затрагивают интересы большого количества людей, а чиновники и госорганы должны нести реальную ответственность за свои решения и действия, подчеркнул Д. Иварссон. Особенно важны прозрачность и конкуренция в сфере государственных закупок, на которые расходуется около 1/6 ВВП.

К СОЖАЛЕНИЮ, приведенные им примеры реализации этих принципов в Швеции и Финляндии выглядели довольно экзотично для белорусских слушателей. Если в скандинавских странах доступность государственных документов (за редким исключением) для общественности стала обычной практикой еще в XVIII веке, то у нас еще только пытаются создавать подобные механизмы. Технических затруднений здесь почти нет – по уровню внедрения IT-технологий мы можем поспорить со многими развитыми странами. Но прозрачность деятельности госорганов и наполнение электронных сервисов зачастую оставляют желать лучшего. И если перевод отдельных административных услуг в электронный формат продвигается, то информация об управлении государственными финансами, формировании и использовании бюджетных средств доступна общественности в ограниченном объеме и со значительным опозданием. Еще хуже обстоят дела с независимым внешним аудитом госрасходов.

Сам предмет дискуссии, которой была посвящена конференция, выглядел несколько расплывчато. В частности, даже термин «государственное управление» законодательно не определен, заметил эксперт BIPART Евгений Мордосевич, хотя он неоднократно упоминается, в частности, в образовательных стандартах. Его можно сформулировать как деятельность субъектов в сфере управления общего характера и социально-экономической сфере. Но при отсутствии четко формализованных принципов госслужащим в любой, особенно затруднительной ситуации приходится действовать по наитию, исходя из своих представлений или узковедомственных интересов, считает Е. Мордосевич.

Например, один из контролирующих органов предлагает ужесточить наказание за уклонение от исполнения обязательств перед кредиторами. По мнению ревизора, если растет число конфликтов, надо усилить уголовную ответственность. К сожалению, подобный подход не устраняет проблему, но загоняет ее внутрь, а порой и усугубляет – если исполнительное производство не работает, решения суда игнорируются. Едва ли не самым эффективным способом возврата долгов в стране стало обращение взыскания на дебиторов через налоговые органы. Но так проблему в целом не решить. Тут требуется комплексный подход: совершенствование системы исполнительного производства, механизмов банкротства, инструментов финансирования, коммуникаций с должником. И только если все методы исчерпаны, можно говорить о санкциях.

МНОГО излишних проблем создает структура функций исполнительной власти. Раздутый перечень компетенций и целей приводит к тому, что большинство задач не исполняются, а процесс становится важнее результата, отметил Е. Мордосевич. Например, создается межведомственная рабочая группа для совершенствования административных процедур. Но попытки ликвидировать избыточные задачи и функции отдельных госорганов, с которыми сотрудники даже физически не справляются, наталкиваются на их же сопротивление. Такова традиция: чиновникам очень не хочется отказываться от контролирования какой-либо сферы. Скажем, ведомство просит ввести дополнительную административную процедуру. Простой подсчет показывает, что если на подписание одной справки требуется 15 минут (когда все документы правильно подготовлены), а в течение 3 месяцев за ней обратятся около 4 тыс. субъектов, то физически справиться с таким потоком невозможно. Спрашивается, стоит ли вводить процедуру, обреченную на «завал»? Неудивительно, что в некоторых странах, чтобы сломать бюрократические традиции, закрывали целые ведомства.

Обычно госслужащим кажутся очевидными и необходимыми вводимые ими процедуры и канцелярские обороты нормативных актов. Но большинству граждан непонятно, зачем нужны первые и как понимать вторые, подчеркнул Е. Мордосевич. По его словам, контент-анализ функций и задач госорганов говорит о том, что их количество огромно. Как озвучивало Минэкономики, порядка 3 тыс. функций и около 1,5 тысяч задач. При этом о стратегическом планировании речи не идет. Не способствует качеству госуправления совмещение различных обязанностей. Зачастую в одном органе концентрируются функции, которые должны быть разделены. Бывает, что одно ведомство определяет политику в какой-нибудь области, само же проводит ее в жизнь и контролирует результат. Поэтому о какой-то эффективности не может быть и речи. Зато согласование тех или иных нормативных актов порой требует по 20–30 подписей, что существенно затягивает принятие решений. При этом от сокращения количества министерств и госслужащих ничего не изменится, считает эксперт BIPART.

СОСТОЯНИЕ подотчетности и инклюзивности влияет на качество работы правительства, подчеркнула эксперт BIPART Инна Ромашевская. Первый из этих факторов реализуется через доступ к информации, которой располагают госорганы. Такие вопросы должны быть законодательно закреплены. Однако в белорусском праве имеются противоречия. С одной стороны, декларируется доступность информации о деятельности органов власти, а с другой – это право ограничено по очень широким и произвольно трактуемым критериям: от угрозы общественной безопасности и порядку до чести и достоинства физических лиц. При этом решениями правительства чиновникам дана возможность ограничивать доступ к служебной информации, а что скрывается порой под грифом «ДСП», можно лишь гадать. Госорганы вправе отказать гражданам в получении информации о бюджете, о порядке формирования стоимости различных административных процедур и т.п. под предлогом, что такие сведения не связаны с защитой прав и интересов заявителя.

По мнению И. Ромашевской, бОльшая часть подобной информации должна находиться в свободном для общественности доступе, причем такую норму следует закрепить законом. Кроме того, требуется эффективная и прозрачная система участия граждан в разработке правовых норм и оценке качества госуслуг.

Впрочем, независимые эксперты признают, что в настоящее время система госуправления в Беларуси соответствует существующей социально-экономической модели и ориентирована на сохранение status-quo. А потому любые перемены в этой модели возможны лишь в том случае, если власти захотят или будут вынуждены меняться сами.

Автор публикации: Оксана КУЗНЕЦОВА