Защита от тарифов
Стоимость жилищно-коммунальных услуг стала сегодня одной из самых актуальных тем в нашей стране. Их внезапный рост и резкая критика со стороны главы государства заставляют задуматься как об экономической обоснованности тарифов, так и о социальных последствиях. Очевидно, что проблему невозможно решить только с помощью административных методов и наручников. А при реализации мер, предусмотренных Указом № 78, неизбежно придется ломать ряд устоявшихся стереотипов бюджетной и социальной политики.
Об этом свидетельствует, в частности, исследование, подготовленное Исследовательским центром ИПМ.
Расходы белорусов на оплату жилищно-коммунальных услуг еще недавно были одними из самых низких в регионе. По данным ИПМ, если в России доля расходов домохозяйств на коммунальные услуги и аренду жилья в потребительских расходах в 2014 г. составляла 10,5%, в Украине – 12,6%, в странах – новых членах ЕС – более 20%, то у нас – всего 8,2%. При этом удельный вес непосредственно расходов на оплату услуг ЖКХ в 2014 г. варьировался от 3,2 до 7,9% у десятого и второго децилей городских домохозяйств соответственно и от 3,4 до 5,7% – у сельских.
Низкие тарифы для населения финансировались за счет бюджетных субсидий сектору ЖКХ и высоких тарифов для организаций (перекрестное субсидирование). Пока экономика страны была на подъеме, такая система казалась относительно устойчивой. Однако сейчас субсидирование ЖКХ стало слишком тяжелым бременем для бюджета, а завышенные тарифы подрывают конкурентоспособность отечественных производителей. Кроме того, субсидирование тарифов ЖКХ для населения считается неэффективным инструментом социальной политики, поскольку наибольшие объемы поддержки достаются более обеспеченным домохозяйствам. Поэтому правительство собралось повысить уровень возмещения затрат тарифами в жилищно-коммунальном хозяйстве с 30%, имевшихся в конце 2015 г., до 50% к концу 2016 г., 75% – в 2017 г. и 100% – в 2018-м.
Такие намерения декларируются не впервые. Планы поэтапного повышения уровня возмещения населением затрат на оказание жилищно-коммунальных услуг содержались в программах деятельности правительства на 1997–2000 гг. и на 2011–2015 гг. Но в обоих случаях намерения не были реализованы. Но на этот раз, возможно, они окажутся более серьезными.
Уже с начала 2016 г. цены на газ и электричество для населения выросли на величину НДС (20%), тарифы на отопление и горячее водоснабжение – на 33%. Существенно повышены некоторые другие тарифы. Всего, по отдельным оценкам, в январе 2016 г. по сравнению с декабрем 2015 г. расходы на коммунальные услуги выросли «на 40–70% в зависимости от квартиры и количества жильцов». В результате, по словам министра жилищно-коммунального хозяйства, возмещение затрат тарифами по некоторым видам услуг приблизилось к 100% (не считая отопления).
Отличие от прошлых «деклараций о намерениях» в том, что повышение тарифов на услуги ЖКХ является элементом дорожной карты структурных реформ, от которого, среди прочего, зависит получение финансирования от МВФ.
Защитить
бедных
Повышение тарифов всегда позиционировалось как составная часть реформы сектора ЖКХ, увязываемая с поддержкой наиболее уязвимых слоев населения. Необходимо учесть, что на благосостоянии различных групп домохозяйств оно сказывается неравномерно. Обеспеченные домохозяйства более гибко реагируют на изменения в своих доходах, корректируя потребление услуг ЖКХ, но у малообеспеченных нет такой возможности. При повышении тарифов на услуги ЖКХ приходится экономить на всем остальном.
Моделирование последствий повышения тарифов на услуги ЖКХ показало, что наибольшие потери благосостояния понесли бы основные социально уязвимые группы домохозяйств: пенсионеры, в особенности одинокие, неполные и многодетные семьи, а в целом – жители крупных городов (кроме Минска). У всех этих типов домашних хозяйств ограничены источники дохода и/или отсутствует эффект от масштаба (как в случае одиноких пенсионеров). Более того, они особенно уязвимы к дополнительным шокам, например, потере работы, замораживанию пенсий и т.п.
По состоянию на 2015 г. субсидии на оплату тарифов ЖКХ могли быть предоставлены только в рамках государственной адресной социальной помощи (ГАСП), когда часть пособий направлялась в счет оплаты услуг ЖКХ. Эффект от такого инструмента в условиях повышения тарифов, по оценке ИПМ, будет незначительным. Данная система не способна обеспечить полноценную поддержку группам, уязвимым к росту тарифов ЖКХ.
Во-первых, общий объем пособий в рамках ГАСП невелик, что негативно отражается на числе их получателей. Размер ежемесячного пособия привязан к глубине бедности, которая в Беларуси незначительна.
Во-вторых, повышение тарифов не отразится напрямую на бюджете прожиточного минимума (БПМ), который служит критерием нуждаемости. Именно исходя из этого показателя оценивается право на получение домохозяйством адресной поддержки, к нему привязана минимальная пенсия по возрасту и ряд социальных пособий. БПМ рассчитывается исходя из стоимости утвержденной корзины продовольственных товаров, необходимых для поддержания жизнедеятельности человека, скорректированной на коэффициент 1,77. В последнее время увеличение БПМ существенно замедлилось и сравнялось с ростом цен на продукты питания. Если такой подход сохранится, то повышение тарифов на услуги ЖКХ не отразится на изменении БПМ, что делает помощь государства в нынешнем виде совершенно неэффективной в преодолении негативных последствий повышения тарифов. Для решения этой проблемы необходимо изменить методику расчета БПМ, учитывая расходы на услуги ЖКХ (с возможной дифференциацией «город/сельская местность»), считают авторы исследования, смотрите ссылку на диаграмму Индексы цен (декабрь к декабрю предыдущего года) и реальные доходы населения (к предыдущему году), % : https://neg.by/public_files/NEG_1_13d1.tif
Субсидии
по адресу
Дополнительно к ГАСП предлагалось введение безналичной субсидии на оплату коммунальных услуг. Похожий инструмент действовал в Беларуси до 2009 г. Тогда субсидии предоставлялись городским домохозяйствам, в которых расходы на ЖКХ превышали 20% (сельским – 15%) от денежных доходов. Размер субсидии был равен сумме, на которую фактические расходы домохозяйства по оплате услуг ЖКХ превышали пороговые значения. При этом компенсировались расходы исходя из 20 м2 жилой площади на человека.
Это не способно эффективно решить проблему ухудшения материального положения социально уязвимых групп. По данным за 2014 г., таким пособием могли бы воспользоваться только 0,5% городских жителей и 0,4% – сельских. В случае роста тарифов на 50% число потенциальных получателей пособия выросло бы, по оценкам ИПМ, до 0,8% городского и 1,4% сельского населения. При этом распределение потенциальных получателей пособия по доходу показывает низкую адресность такого инструмента. Существенная часть пособий досталась бы группе населения с доходом, близким к среднему. Соответственно, критерий удельного веса расходов на оплату услуг ЖКХ в доходах населения должен дополняться другими инструментами проверки нуждаемости, что усложняет администрирование субсидий.
Учитывая, что группы населения, уязвимые к повышению коммунальных тарифов, совпадают с группами, уязвимыми к риску бедности, возможным вариантом социального компонента тарифной реформы является предоставление безналичных субсидий на оплату услуг ЖКХ непосредственно таким группам без проверки нуждаемости по критериям ГАСП или безналичной субсидии, существовавшей до 2009 г. Если к таким группам отнести домохозяйства пенсионеров, многодетные семьи (3 и более детей) и неполные семьи, то речь идет о 23,4% населения Беларуси (по данным 2014 г.). Если размер субсидии составит эквивалент роста расходов домохозяйства в связи с ростом тарифов, то система ЖКХ недополучит 23,7% от возможных дополнительных доходов, а с учетом возможного роста неплатежей – еще больше.
Если же число получателей субсидий ограничить одинокими пенсионерами, многодетными и неполными семьями, то размер «недополученных» средств сократится до 14%, а администрировать такую систему будет намного проще.
Для повышения адресности субсидии при таком подходе следует ввести критерий обеспеченности жильем, т.е. предоставлять ее не домохозяйствам, у которых обеспеченность жильем превышает пороговое значение, а только в рамках адресной социальной помощи после проверки нуждаемости. Например, такое пороговое значение могло бы рассчитываться по формуле: 40 м2 (для одиноких пенсионеров) или 20 м2 + 15 м2 умножить на количество человек в домохозяйстве (для остальных уязвимых групп).
Кроме того, субсидировать можно было бы только те виды коммунальных услуг, которые связаны с площадью жилья (отопление и техническое обслуживание). Такой подход позволит исключить из субсидирования обеспеченные домохозяйства и создаст дополнительные стимулы для оптимизации потребления коммунальных услуг (электро-, газо- и водоснабжения). В результате отрицательный фискальный эффект окажется еще меньше, а адресность субсидий – выше.
Наконец, сохранится стимул для государства повышать эффективность системы отопления и работы организаций ЖКХ (чтобы избежать чрезмерно высоких расходов на социальную защиту уязвимых категорий граждан). А это немаловажно, поскольку повышение тарифов является лишь первым и далеко не самым важным элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства.
