Приостановка по требованию
Приостановление деятельности субъектов хозяйствования как мера государственного принуждения имеет давнюю историю. Новую страницу в ней открыло решение Конституционного Суда от 25.05.2016 № Р-1034/2016 «О правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Практика приостановления деятельности предприятий до устранения выявленных контролерами нарушений унаследована в Беларуси с советских времен. За последние 20 лет в различных законодательных актах предусматривалось применение в отношении хозяйствующих субъектов такой меры реагирования. В настоящее время ее основания и процедуры в концентрированном виде регламентированы в Положении о порядке организации и проведения проверок, утв. Указом Президента от 16.10.2009 № 510 (далее – Положение).
Согласно п. 5 Положения приостановление (запрет) деятельности проверяемого субъекта может применяться контролирующим (надзорным) органом только в случае, когда такие его полномочия прямо установлены этим Положением или иными законодательными актами. Такая мера может осуществляться только в определенных законодательными актами случаях специально уполномоченным контролирующим (надзорным) органом или судом исключительно в целях обеспечения национальной безопасности, охраны жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды. Приостановление деятельности проверяемого субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств осуществляется на срок, установленный в соответствующем требовании (предписании), и продлевается только по решению суда.
Но ни в одном законодательном акте, включая Положение, за одним исключением, о котором сказано ниже, не определена правовая природа приостановления деятельности.
Приостанавливая деятельность субъекта хозяйствования, государство стремится не допустить ее продолжения из-за потенциальной опасности для национальной безопасности, жизни и здоровья граждан, окружающей среды или причинения им реального вреда в настоящем, масштабы которого могут возрасти. Обозначая цели этой меры принуждения, государство должно было указать ее место в системе других мер. Ведь в белорусском законодательстве меры государственного принуждения имеют строго определенный статус, в соответствии с которым регулирование их применения производится преимущественно в кодексах.
Применение тех или иных мер государственного принуждения зависит от вида правонарушения: гражданско-правовой деликт, дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление. Регулирование ответственности, в т.ч. процессуальные аспекты, осуществляется в рамках взаимодействующих между собой кодексов: ГК, ГПК, ХПК (гражданско-правовой деликт), ТК, ГПК (дисциплинарный проступок), КоАП, ПИКоАП (административное правонарушение), УК, УПК, УИК (преступление), а также в ряде тесно связанных с ними законодательных актов. Соответственно различают гражданско-правовую, дисциплинарную (а в ее рамках – материальную), административную и уголовную ответственность.
В названных кодексах приостановление деятельности субъекта хозяйствования не упоминается ни в качестве меры ответственности, ни в качестве меры процессуального принуждения как элемента процессуальной процедуры, используемой для обеспечения применения соответствующего вида ответственности.
К сожалению, это не единственный случай, когда в законодательных актах предусматривается мера ответственности, правовой статус которой не определен. Например, к числу таких «инкогнито» можно отнести признание недействительной государственной регистрации субъектов хозяйствования, если она осуществлена на основании заведомо ложных сведений, представленных в регистрирующие органы, и взыскание доходов, полученных от их деятельности в местные бюджеты (п. 26 Положения о государственной регистрации субъектов хозяйствования, утв. Декретом Президента от 16.01.2009 № 1).
Другой пример – приостановление (запрет) продажи товаров (ст. 30 Закона от 8.01.2014 № 128-З «О государственном регулировании торговли и общественного питания в Республике Беларусь» (далее – Закон № 128-З)). В основе этой меры принуждения лежат выявленные в ходе проверки субъекта торговли, субъекта общественного питания административные правонарушения (ст. 12.17 КоАП и др.) или преступления (ст. 337 УК), за совершение которых предусмотрена соответственно административная или уголовная ответственность. Приостанавливая (запрещая) продажу товаров, органы, указанные в ст. 29 Закона № 128-З, преследуют цель пресечения этого вида противоправной деятельности, создающего угрозу для потребителя. Как следствие, приостановление (запрет) продажи товаров является мерой процессуального принуждения, тесно связанной с процедурами начала административного или уголовного процесса, и должно найти отражение соответственно в ПИКоАП и УПК, что до настоящего времени не сделано.
Еще один случай – приостановление действия специального разрешения (лицензии), что означает приостановление лицензируемой деятельности юрлица или ИП. Эта мера применятся в процедуре лицензирования, хотя нарушение правил и условий осуществления видов деятельности, указанных в лицензии, являющееся основанием для приостановления ее действия, признается административным правонарушением, предусмотренным ст. 12.7 КоАП. Поэтому и приостановление действия лицензии должно регулироваться нормами ПИКоАП, регламентирующими административный процесс, а не Положением о лицензировании отдельных видов деятельности, утв. указом Президента от 1.09.2010 № 450.
Лишь в ст. 394 ГК приостановлению деятельности субъектов хозяйствования придан статус гражданско-правовой меры, применяемой судом в целях предупреждения причинения вреда в рамках отношений сторон, регулируемых главой 58 ГК «Обязательства вследствие причинения вреда».
Многоликая мера
В решении КС отмечается, что приостановление деятельности в зависимости от цели и оснований применения выступает в качестве разных по своей правовой природе мер административно-правового принуждения. Будучи временным запретом деятельности, оно может служить мерой предупредительного характера, применяемой для недопущения вредных для государства и общества последствий, или мерой пресечения при обнаружении правонарушения для его незамедлительного прекращения, или мерой юридической (административной) ответственности, не являясь в настоящее время таковой по форме.
КС пришел к выводу, что регулирование правоотношений в сфере административной ответственности характеризуется правовой неопределенностью, связанной с отсутствием в КоАП и ПИКоАП норм, устанавливающих приостановление деятельности юрлиц и ИП, в качестве соответственно вида административного взыскания и меры обеспечения административного процесса. По мнению КС, отсутствие таких норм может приводить к нарушению прав субъектов хозяйствования. Ведь право на судебную защиту включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получения реальной судебной защиты. Это также дает конкретные гарантии оценки законности действий (бездействия) уполномоченных субъектов с точки зрения соблюдения ими норм законов, обоснованности приостановления деятельности, т.е. его соответствия конституционным требованиям справедливости, соразмерности и правовой безопасности. Устранение такой правовой неопределенности обеспечит реализацию конституционных принципов верховенства права и равенства всех перед законом.
Чего ждать
Статья 24 Кодекса о судоустройстве и статусе судей предусматривает, что решения КС являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат, они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими госорганами, иными организациями, должностными лицами.
КС предложил правительству подготовить соответствующий проект закона о внесении дополнений и изменений в КоАП, ПИКоАП и иные акты законодательства, связанные с правовым регулированием приостановления деятельности юрлиц и ИП, и внести его в установленном порядке в парламент. Правда, срок исполнения при этом не установлен.
Впрочем, согласно ст. 86 Закона от 8.01.2014 № 124-З «О конституционном судопроизводстве» Совмин обязан рассмотреть решение КС не позднее одного месяца после его принятия и письменно сообщить суду о результатах. Очевидно, что в указанный срок такое сообщение будет подготовлено. О его содержании можно лишь догадываться, но полагаю, что КС проинформируют, что Правительство поручит Минюсту и иным заинтересованным лицам приступить к разработке концепции соответствующего документа и выполнению необходимых процедур для включения его в план подготовки законопроектов на очередной год, утверждаемых указом Президента в конце истекающего – начале следующего календарного года. Таким образом, проект дополнений и изменений в КоАП, ПИКоАП и иные акты законодательства, связанные с правовым регулированием приостановления деятельности юрлиц и ИП, появится не ранее 2017–2018 гг.
Будем надеяться, что анализируемое решение КС не пополнит перечень оставшихся незамеченными и неисполненными предложений КС разрешить различные правовые вопросы путем разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов. Невыполнение решения КС – одно из свидетельств несоблюдения государством обязанности принимать все доступные ему меры по обеспечению прав и свобод граждан, законности и правопорядка.
