Принципы нормотворчества: стабильность, научность, пакетность
Закон «О нормативных правовых актах» будет скорректирован в восьмой раз.
Внесенный в Палату представителей проект нового закона «О нормативных правовых актах» (далее – законопроект) недостаточно проработан и не учитывает передовые практики нормотворчества, в т.ч. стран ЕАЭС. Между тем с ним бизнес-сообщество связывает надежды на стабильность отечественного законодательства.
С момента своего принятия действующий Закон от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 361-З) корректировался семь раз. Нынешний законопроект определяет систему и виды нормативных правовых актов (НПА), устанавливает порядок их подготовки, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, действия, толкования и систематизации.
В частности, значительно расширена статья, посвященная основным принципам нормотворческой деятельности. Появился принцип стабильности правового регулирования, согласно которому корректировки НПА не должны быть слишком частыми. Изменение ранее чем через год после принятия (издания) или внесения последних изменений допускается только на основании требований НПА большей юридической силы, если иное не предусмотрено законами или решениями Президента. Стабильность законодательства – одно из основных пожеланий отечественного бизнеса, который из-за частых изменений «правил игры» не может планировать свою деятельность даже на среднесрочную перспективу.
Впрочем, из принципа стабильности в проекте сделаны обширные исключения – для НПА, касающихся основных направлений денежно-кредитной политики, регулирования кредитных отношений, денежного обращения, порядка расчетов, валютного регулирования и контроля, принятие (издание) которых обусловлено необходимостью сокращения (увеличения) бюджетных расходов.
Принцип гласности нормотворческой деятельности, который обеспечивается на стадиях подготовки и опубликования проектов НПА, предполагает их публичное обсуждение. Порядок его проведения определяется Президентом. Обязательному публичному обсуждению подлежат проекты НПА, имеющих важное общественное значение или затрагивающих конституционные права, свободы и обязанности граждан, а также тех, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. Но под данную норму (как и в предыдущем случае, когда речь шла о принципе стабильности) не подпадает целый ряд проектов тех же НПА – на них не распространяется запрет о корректировке в течение года после принятия или внесения изменений.
Подобные оценочные формулировки потребуют официального толкования при определении обязательности или необязательности публичного обсуждения проектов НПА.
Официальное опубликование НПА будет на том государственном языке (языках), на котором они приняты (изданы). В настоящее время большинство НПА в Беларуси публикуется только на русском языке. Исключение составляют, пожалуй, документы в сфере культуры.
Для сравнения, в Казахстане проект законодательного акта на бумажном и электронном носителях вносится в Мажилис (нижнюю палату парламента) на казахском и русском языках. При этом проводится научная лингвистическая экспертиза аутентичности текстов. Принятые НПА также официально публикуются на обоих языках одновременно.
В белорусском законопроекте допускается официальное опубликование НПА в неполном изложении с использованием подстрочных примечаний «Для служебного пользования» и «Не рассылается». При этом последнее не может применяться в отношении положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц. Это можно лишь приветствовать, поскольку подобные примечания всегда неоднозначно воспринимаются общественностью.
Принцип научности обеспечивается применением результатов научных исследований в нормотворческой деятельности, проведением всестороннего научного анализа проектов НПА, привлечением к их разработке ученых. Концепция проекта НПА должна содержать обзор результатов научных, в т.ч. диссертационных, исследований в области права.
К сожалению, реализация этого принципа (который упоминается и в Законе № 361-З) на практике оставляет желать лучшего. Отечественные ученые редко входят в состав групп по разработке законопроектов, не участвуют в экспертной оценке, а об иностранных и говорить не приходится. Отчасти это объясняется недостатком средств. В соответствии с законопроектом финансирование подготовки проектов НПА осуществляется в пределах средств, предусмотренных на содержание государственных органов (организаций), ответственных за подготовку этих документов. Дополнительные суммы из бюджета могут быть выделены только по решению Президента.
Финансирование из иных источников получают, как правило, законопроекты, разработка которых попадает в поле зрения международных организаций. Так произошло с Законом «О государственно-частном партнерстве», который готовился и обсуждался в рамках проекта ЕС/ПРООН.
Важная новация – пакетный принцип подготовки и принятия НПА. Например, вместе с проектом закона, направляемым правительством в Палату представителей, должны вноситься проекты НПА, конкретизирующие и развивающие его положения. Сегодня же парламент на момент принятия законов, которые, как правило, содержат множество отсылочных норм, не имеет представления, как они будут реализовываться. Часто подзаконный нормативный акт принимается с большим опозданием, что создает проблемы для правоприменительной практики, а то и вообще не появляется.
К сожалению, принципы нормотворческой деятельности носят диспозитивный, а не императивный характер. Это оставляет разработчикам поле не только «для усмотрения», но и для игнорирования отдельных НПА. Целесообразно закрепить императивную природу норм о принципах. Тогда, к примеру, при нарушении принципа стабильности или научности проект НПА будет запрещено вносить на рассмотрение нормотворческого органа.
Еще одно новшество – закрепление института оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) проекта НПА на условия осуществления предпринимательской деятельности. К сожалению, эта норма носит отсылочный характер: порядок проведения ОРВ поручается установить Совмину. При этом явно недостаточно выполнения ОРВ лишь на стадии планирования и на стадии подготовки НПА. Как показывает практика, в Палате представителей существенные поправки могут быть внесены при подготовке его ко второму чтению. Поэтому целесообразно включить и эту стадию.
Сохранится монополия законопроектной деятельности Национального центра законодательства и правовых исследований (НЦЗПИ), который осуществляет методическое руководство нормотворческой деятельностью, определяет включение законопроектов в ежегодный план их подготовки, участвует в согласовании проектов НПА, проводит обязательную юридическую экспертизу проектов законов на разных стадиях.
Криминологическую экспертизу проектов НПА в случаях, установленных Президентом, тоже проводит только Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры.
Кстати, в Казахстане такой монополии нет. Там уполномоченный орган может заказать подготовку НПА на договорной основе специалистам, Национальной палате предпринимателей, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам, в т.ч. зарубежным, за счет бюджетных средств и грантов. Альтернативные проекты НПА могут готовиться на договорной основе, в т.ч. по конкурсу. Обязательно проводится научная экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и др.) по проектам НПА, поступающим на рассмотрение парламента, за исключением вносимых Президентом. В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта, в т.ч. из других стран и международных организаций. Такая практика была бы полезна и у нас.
Предлагается установить в законопроекте правила для официальных письменных разъяснений НПА. Это особенно важно, учитывая широкое распространение таких разъяснений на практике. Сегодня уполномоченные госорганы (организации) при подготовке таких документов руководствуются законодательством об обращениях граждан и юридических лиц. Однако подобные разъяснения, в т.ч. письменные, не будут иметь обязательной юридической силы, а станут носить лишь рекомендательный характер.
В то же время в России Федеральным Конституционным законом РФ от 15.02.2016 № 2-ФКЗ закреплена возможность оспаривать в Верховном Суде в порядке административного производства акты федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных госорганов, Центробанка, государственных внебюджетных фондов, «содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
