Перспективные схемы ГЧП
Сегодня в Беларуси власти вынуждены искать баланс между необходимостью сокращения объемов бюджетного финансирования экономики и потребностью в ресурсах для ее модернизации и развития. Выход видится в применении новых инструментов. Один из них – государственно-частное партнерство (ГЧП).
Эффективность использования ГЧП во многом зависит от выбора форм взаимодействия государства и частного бизнеса, надежности гарантий и способов распределения рисков между сторонами. В свою очередь, выбор формы ГЧП определяется типом реализуемого проекта, его целями, объемом планируемых инвестиций, числом и составом участников сделки, целями развития объекта. Зарубежный опыт показывает, что для реализации проектов ГЧП выбирают приоритетные отрасли. Например, в развитых странах это чаще всего транспортная инфраструктура (Дания, Бельгия, США), здравоохранение (Великобритания, Франция), образование (Германия). В развивающихся странах это также энергетика и сфера ЖКХ.
Две беды:
дороги и планы
В Беларуси первый опыт в использовании ГЧП также может быть получен в строительстве и эксплуатация дорог и внедрение интеллектуальных систем управления дорожным движением. По плотности дорожной сети мы уступаем ряду европейских стран, но опережаем РФ и Казахстан. Однако состояние автодорог в республике не в полной мере удовлетворяет потребностям народного хозяйства в автоперевозках.
Ситуация с ремонтом дорожного покрытия весьма сложная. Протяженность республиканских автодорог, требующих капитального ремонта, составляет 2494 км, или 16% от их общей протяженности, текущего ремонта – 4236 км, или 27%. Автодороги, ровность которых не соответствует нормативным требованиям, составляют 3397 км (21,6% общей протяженности), и только 27,9% имеют хорошее полотно. Из-за недостаточного финансирования (менее 50% от потребности) планы ремонта дорог, заложенные в Государственной программе «Дороги Беларуси» на 2006–2015 годы, не выполнены. Из запланированных 8,6 тыс. км фактически улучшено около 4,3 тыс. дорог. Осталось около 3,4 тыс. км дорог с неудовлетворительным состоянием, хотя в 2015 г. предусматривалось полностью все исправить.
В Государственной программе по развитию и содержанию автомобильных дорог на 2015–2019 годы предусмотрены реконструкция и возведение 1158,6 км республиканских автодорог. К 2020 г. протяженность платных дорог должна составить 1968 км. При этом протяженность республиканских автодорог в хорошем состоянии должна увеличиться до 60% от их общей протяженности, т.е практически вдвое. Основные источники финансирования программы: средства республиканского и местных бюджетов, внебюджетного централизованного инвестиционного фонда Минтранса, кредиты белорусских и иностранных банков, собственные средства дорожных организаций. В программе значатся также реконструкция и возведение по параметрам I категории автодорог протяженностью 520,8 км с доведением их до международных стандартов. Здесь, помимо кредитов, предполагается использование принципов ГЧП.
Таким образом, возможность использования ГЧП в транспортной сфере программой предусмотрена. При этом зарубежный опыт показывает, что важным аспектом успешной реализации инвестиционных проектов в дорожном строительстве является не столько экономия средств при создании объекта, сколько строительство или реконструкция высококачественных дорог с длительным межремонтным периодом эксплуатации. В развитых странах такой период может составлять около 15–20 лет.
Форма определяет качество
При традиционной модели госзаказа, как правило, одним из основных критериев выбора исполнителя является цена объекта. Здесь у подрядчика нет действенной экономической мотивации к качественному выполнению работ на долгосрочный период. Ведь эксплуатацией и ремонтом будут заниматься другие. Поэтому строители пытаются сэкономить на материалах и техпроцессах, что потом оборачивается ростом эксплуатационных издержек. Этого можно избежать, применяя различные формы ГЧП: концессия, контракт жизненного цикла или операторское соглашение.
Полагаю, что самой выгодной формой ГЧП на транспорте является контракт жизненного цикла. Частный партнер строит или проводит реконструкцию дороги и эксплуатирует ее в течение длительного периода. Государственный партнер расплачивается с оператором по фиксированным ставкам после ввода объекта в эксплуатацию. Согласно такому контракту частная организация финансирует строительство или реконструкцию инфраструктурного объекта (например, дорогу), а затем получает его в управление на срок жизненной эксплуатации. Государство остается собственником объекта и оплачивает предприятию услуги по ее качественной эксплуатации.
Отличие такого контракта от концессии в том, что выплаты зависят от трафика. Это дает частнику гарантии, что в случае недостаточной загруженности трассы его инвестиционные затраты будут погашены. С другой стороны, бюджетные ресурсы расходуются не единовременно в большом объеме, а постепенно в течение срока жизненного цикла. Это позволяет государству высвободить ресурсы для других проектов.
Оператор получает деньги только с того момента, когда дорога начинает функционировать. Государство как заказчик оговаривает в контракте условия строительства и эксплуатации с выполнением определенных показателей. Если указанные индикаторы не выполнены в установленные сроки, платежи могут быть заморожены или сокращены. Например, оплата может снижаться в случае обнаружения неровностей покрытия дороги, частых ремонтах, слабом освещении, сбоях в работе светофоров, отсутствии ограждений, частых ДТП и др. Внесение в контракт подобных параметров позволяет объективно оценивать качество объекта. При таких условиях, в отличие от обычных тендеров, где определяющим критерием служит цена, в контракте жизненного цикла не возникает соблазна сэкономить на материалах и жертвовать качеством. У участника конкурса на проект ГЧП появляются реальные материальные стимулы к качественному строительству объекта, чтобы обеспечить эффективное функционирование дороги на длительный срок. Использование новых современных технологий при строительстве позволит сэкономить в последующем при ремонте дорожного покрытия.
Контракты жизненного цикла позволяют оценивать эффективность инвестиций в строительство объектов транспортной инфраструктуры не с точки зрения объема капвложений, а по всему объему затрат, возникающих в течение всего срока эксплуатации. Например, в России госкомпанией «Автодор» именно в такой форме было заключено 12 из 19 договоров на строительство и реконструкцию дорог.
Для реализации инвестпроектов по контракту жизненного цикла может создаваться специализированная проектная компания с участием частных организаций, имеющих опыт работы в данной сфере, банков и других финансовых структур. Сформированный за счет их взносов акционерный капитал может стать базой для привлечения заемных ресурсов. Такой подход позволяет обеспечить значимую концентрацию капитала. За рубежом такие инфраструктурные проекты обычно финансируют инвестфонды, европейские строительные компании. В РФ активными участниками конкурса ГЧП становятся консорциумы, например, французский Vinci, испанский холдинг Sacyr, австралийский фонд Macquarie и другие. Конкуренция среди инвесторов позволяет выбирать оптимальные условия финансирования.
Для повышения привлекательности проектов для инвесторов целесообразно внедрять практику межотраслевых контрактов жизненного цикла, когда органы власти предоставляют частному партнеру комплекс взаимосвязанных объектов (например, дорогу и право на развитие придорожной территории, строительство транспортно-логистических центров, создание объектов придорожного сервиса и др.).
Выбор подрядчиков обычно производится на конкурсной основе. При этом, например, длинная автомагистраль разделяется на участки и сдается в эксплуатацию разным организациям на определенный срок по операторскому соглашению. По истечении этого срока на основании объективного анализа установленных качественных критериев оценки выбирается наилучшая частная компания для последующей эксплуатации всей дороги. При таком подходе формируется эффективная конкурентная среда, создаются оптимальные и прозрачные условия отбора исполнителя.
В 2016–2020 гг. в Беларуси планируется реализация ряда инвестпроектов в различных сферах на принципах ГЧП. Предполагается, что эффективное распределение рисков и ответственности между бизнесом и государством позволит реализовать долгосрочные инфраструктурные проекты в рамках Национального инфраструктурного плана. В нем определен перечень 100 первоочередных проектов на текущую пятилетку на общую сумму 3,4 млрд. USD.
