Конкуренция по плану – — и монополия по факту
Задачу трансформации белорусского антимонопольного законодательства и создания равноправной конкурентной среды нельзя решить только на нормативном уровне. Не поможет ни новая редакция закона, ни передача регулирующих функций другому ведомству. Для решения проблемы нужны перемены в структуре экономики и практике неформальных отношений. Об этом наглядно свидетельствуют результаты исследования «Актуальность реформ, направленных на совершенствование антимонопольного законодательства и законодательства о конкуренции», проведенного в рамках проекта «РЕФОРУМ», представленные на прошлой неделе в Минске.
Основная проблема в применении антимонопольного законодательства заключается в доминировании государства в экономике и бизнесе, считает партнер АБ «Степановский, Папакуль и партнеры» адвокат Татьяна Игнатовская. Высокая доля госсектора (по некоторым оценкам, свыше 70%), сохранение принципов плановой экономики при декларируемой рыночной не дают развиваться действительно конкурентным отношениям. «Выведение» территориальных антимонопольных подразделений из областных администраций в вертикальное подчинение Минторгу вряд ли повлечет принципиально иное отношение нового регулятора к субъектам рынка в зависимости от формы их собственности.
Особой проблемой авторы исследования считают подмену антимонопольного регулирования ценовым, хотя оно не допускается международными обязательствами Беларуси. Кроме того, антимонопольные органы не анализируют в должном объеме товарные рынки, часто допускают «вольные» определения их границ и укрупнение.
Попытки усовершенствовать базовый закон «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции» практически не затрагивают отраслевые нормы, отмечается в исследовании. В частности, ряд подзаконных актов содержат нормативные барьеры выхода на товарные рынки, что является нарушением законодательства о конкуренции. Так, на рынках телекоммуникаций, фармацевтики, авиаперевозок, реализации нефтепродуктов основные монополисты обладают регулирующими функциями. Например, концерн «Белнефтехим» наделен правом согласовывать размещение автозаправочных станций, РУП «Фармация» – аптек и т.п.
КОНКУРЕНЦИЯ является основой рыночных отношений и развития экономики, т.к. обеспечивает доступ многих производителей и продавцов на различные товарные рынки, снижение цен и сохранение качества для потребителей, дает им право выбора. Отсутствие конкуренции ведет к дисбалансам между спросом и предложением, установлению монопольно высоких либо монопольно низких цен, снижению качества. Поэтому во всем мире законодательство о конкуренции – необходимое условие развития рыночных механизмов.
По этому пути пытается идти и Беларусь. Одним из первых органов, созданных у нас после обретения суверенитета, стал Комитет антимонопольного регулирования, а в декабре 1992 г. был принят первый антимонопольный закон. В дальнейшем в этой сфере произошло немало изменений, причем не всегда прогрессивных. С 2001 г. функции антимонопольного регулирования были переданы департаменту Минэкономики, который больше занимался ценовым регулированием, чем борьбой с монополистами и содействием развитию конкуренции. Так, из 336 проверок, проведенных за прошлый год департаментом и его управлениями, только 127 касались вопросов соблюдения антимонопольного законодательства. По результатам проверок департаментом и судами вынесены 637 постановлений о наложении штрафов на сумму около 2,4 млрд. Br (до деноминации), в т.ч. в отношении должностных лиц – 456 постановлений на сумму 226,9 млн. Br. Но за правонарушения в сфере антимонопольного регулирования только 19 должностных лиц 18 компаний оштрафовано на 103,5 млн. Br и 3 юридических лица – на 216 млн. Это, по мнению авторов, свидетельствует о недостаточной активности как антимонопольного органа, так и хозяйствующих субъектов, чьи права нарушаются.
Особых надежд на изменение этих тенденций с созданием Министерства антимонопольного регулирования и торговли (МАРТ) авторы исследования и участники презентации не испытывают. Правда, не исключено, что с созданием вертикально-подчиненной структуры контроля удастся избежать местничества и протекционизма, но, что получится в реальности, пока сказать сложно.
МОЩНЫМ толчком к изменению законодательства о конкуренции должно стать подписание Беларусью в рамках ЕАЭС в 2010–2012 гг. пакета документов, в т.ч. Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции, критериев отнесения рынка к трансграничному, методика расчета, порядок наложения штрафов и т.д. Изменилось и национальное законодательство. Однако в исследовании отмечается, что вместо уточнения и упрощения (большей прозрачности и понятности) процедуры рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства подробные нормы, ранее содержащиеся в различных документах и регулирующие порядок действий антимонопольного органа при рассмотрении дел по фактам таких нарушений, были собраны в единый документ, носящий декларативный характер и не дающий четкого понимания субъектам рынка о возможности защитить свои права как от неконкурентных действий, так и в процессе рассмотрения дела. К тому же евразийские соглашения не предусматривают конкретных мер ответственности за нарушение наднационального законодательства о конкуренции.
К позитивным нормам проекта новой редакции антимонопольного закона авторы исследования относят требования к закупкам товаров, прямой запрет на картели – соглашения между конкурентами, включение непосредственно в текст проекта главы о порядке рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, введении институтов предупреждения о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства и предостережения о недопустимости нарушения.
Однако проект и поправки в КоАП нуждаются в дополнительной доработке и корректировке. В частности, следовало бы уточнить сферу применения закона в отношении действий, осуществляемых за рубежом, влияющих на конкуренцию на товарных рынках Беларуси. Нужно четко установить, какие органы власти вправе принимать нормативные акты, ограничивающие самостоятельность субъектов хозяйствования, создающие дискриминационные условия их деятельности. Очень важно избавить закон от отсылочных норм, в т.ч. позволяющих допускать и не признавать неконкурентными барьеры, установленные в подзаконных актах, если право на их издание (а не установление дискриминационного условия) делегировано Главой государства.
По мнению авторов исследования, следует изменить систему штрафов при прогрессивной процентной шкале.
Необходимо определить границы областных товарных рынков для целей применения норм ответственности за выявленные нарушения территориальным антимонопольным органом. Нормы отраслевого законодательства также нужно приводить в соответствие с законом для обеспечения создания равных условий деятельности на товарных рынках для субъектов хозяйствования различных форм собственности.
Административные барьеры для свободной конкуренции заключаются, в основном, в предоставлении необоснованных и, зачастую, негласных преимуществ, льгот и преференций для отдельных производителей. По мнению авторов исследования, основные барьеры для свободной конкуренции лежат, в основном, в плоскости отраслевого законодательства или его отсутствия. Так, в республике нет обязательной антимонопольной экспертизы проектов нормативных актов, содержащих ограничительные условия либо предоставляющие преференции, иные госорганы не могут решить поставленные перед ними задачи без предоставления отдельным предприятиям явно неконкурентных преимуществ. Снятие административных и правовых барьеров (в т.ч. лицензионных и отраслевых) на товарных рынках является основной предпосылкой обеспечения конкурентных принципов поведения на рынках.
СРЕДИ проблем применения антимонопольного законодательства в исследовании выделены отсутствие четкого понятия «товар» и «товарный рынок», а также смешение этих терминов. Из-за этого доминирующее положение предприятий определяется не на товарном рынке, как этого требует ст. 5 закона, а по товарной позиции, по которой такой субъект доминирует на товарном рынке. При этом нормы антимонопольного воздействия применяются к такому субъекту неравномерно. Кроме того, есть практика расширительного трактования границ товарных рынков. Между тем рынки бывают разные: производственный, оптовый, розничный и т.д. Для определения границ товарных рынков следует однозначно идентифицировать товар, не имеющий заменителей, а также круг его покупателей и продавцов. Данные базовые понятия являются основополагающими, как в целях регулирования, так и в целях выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства и применения мер ответственности.
В республике нет доступной и релевантной статистической информации о товарных рынках. Это делает реестр лиц, занимающих доминирующее положение на товарных рынках, неэффективным инструментом, в т.ч. в силу развития практики антимонопольного органа (основанной на практике стран ЕАЭС) применения мер ответственности за злоупотребление доминирующим положением.
Пороги доминирования в Беларуси самые низкие среди стран ЕАЭС – 15%, а при доле в 35% уже применяются меры антимонопольного воздействия в виде определения порядка ценообразования. В то же время нет прозрачных и понятных подходов к определению случаев экономической концентрации, требующих согласия антимонопольного органа, особенно в части сделок с имуществом субъектов хозяйствования, а также в отношении сделок и действий, осуществляемых за рубежом.
Существует расширительное толкование случаев исключения из-под ограничений в отношении содержащих неконкурентные признаки соглашений «об осуществлении исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, а также на средства индивидуализации участников гражданского оборота, товаров» без указания, надо ли в данном случае передавать права на эти объекты или достаточно, чтобы свои права на ОИС осуществлял субъект, являющийся стороной такого соглашения.
К СОЖАЛЕНИЮ, в презентации исследования почти не упоминается о проблемах концентрации активов под контролем отдельных лиц, корпораций и ведомств. Между тем именно такая концентрация, чрезвычайно популярная в нашей стране, служит экономической базой для монополизации рынков и нарушения условий равноправной конкуренции.
