Как государство с бизнесом советовалось©
На заседании круглого стола «Совершенствование законодательного регулирования диалога бизнеса и государства», организованном Ассоциацией Европейского Бизнеса, обсуждалась работа общественно-консультативных советов (ОКС, которые должны функционировать при министерствах и ведомствах. Участники мероприятия обменялись опытом и мнениями по деятельности этих структур, попытались выяснить причины проблем, мешающих сделать ОКСы эффективным инструментом подготовки нормативных правовых актов.
Своим появлением ОКСы обязаны Директиве от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», в подп. 9.4 которой было объявлено о введении в практику работы республиканских органов государственного управления и иных госорганизаций, подчиненных правительству, облисполкомов и Мингорисполкома обязательного общественного обсуждения проектов актов законодательства, которые могут оказать значимое влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, в т.ч. посредством создания при этих государственных органах (организациях) общественно-консультативных и (или) экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности, их объединений (союзов, ассоциаций). Позднее появилось постановление Совмина от 20.03.2012 № 247, которым регламентировались порядок создания советов и типовое положение о них.
Что же получилось в итоге? На круглом столе Ассоциация Европейского Бизнеса представила результаты опроса 32 членов ОКСов, которые не являются государственными служащими, для выявления сильных и слабых сторон правового регулирования советов, а также возможностей его совершенствования. Полученные ответы на 19 вопросов анкеты позволяют отчасти оценить, стали ли советы тем институтом, который позволяет государству своевременно и в полном объеме учитывать мнение бизнеса при принятии решений.
Садитесь,
«тройка»
Авторы исследования пришли к выводу, что в настоящее время советы выглядят скорее обременением для государственных органов, чем эффективным помощником в процессе нормотворчества. Впрочем, и сами предприниматели свою удовлетворенность работой в общественно-консультативных советах оценили в среднем на 5,6 балла по 10-балльной шкале. Так, часто выступать инициаторами предложений для рассмотрения на заседаниях советов удавалось 28,1% респондентов, очень часто – 15,6%, иногда – 34,4%. Не случилось ничего предложить 21,9% участников опроса. Тем, кому повезло выступить на заседаниях советов, в 71,9% случаев инициировали изменения по вопросам действующего законодательства, 43,8% опрошенных предлагали ввести тот или иной новый институт регулирования, 68,8% – рассматривали применения норм законодательства.
По мнению 56,3% опрошенных, институт ОКС не обеспечивает эффективное взаимодействие госорганов с научным, экспертным сообществом, субъектами хозяйствования, союзами, ассоциациями, общественными объединениями. Не согласились с этим 34,4% респондентов, еще 9,4% затруднились ответить.
Обсуждать на заседаниях советов предложения по проектам нормативных правовых актов 31,3% респондентов доводилось каждый раз, 25% смогли это сделать очень часто, 18,8% – часто и столько же иногда. Никогда не оценивали законопроекты 6,3% членов ОКС.
Постоянно приглашать на заседания советов экспертов, обладающих специальными знаниями для всестороннего рассмотрения вопросов правового регулирования предпринимательской деятельности, могли только 15,6% членов ОКС, еще 9,4% делали это очень часто, 21,9% – часто и столько же иногда. Никогда не приглашали специалистов на заседания ОКС 31,3% опрошенных.
Как правило, заседания общественно-консультативных советов проходят раз в квартал. Это подтвердили 53,1% респондентов. Информацию о том, что советы собираются чаще, подтвердили 12,5%, столько же сообщили о том, что встречаются раз в полгода. Раз в год работу советов отметили 3,1% респондентов, а 15,6% – еще реже. А 3,1% вообще не припомнили, чтобы советы, членами которых они являются, когда-либо собирались.
Работа кипит
Весьма интересны оценки факторов, наиболее значимых для плодотворной работы советов (также по 10-балльной шкале). На 9 баллов оценены компетентность членов советов, широта представления всех заинтересованных сторон, слаженность работы госоргана и представителей бизнеса, общественных организаций, экспертного сообщества и прозрачность работы. На 8 баллов оцениваются частота проведения заседаний и достаточность нормативно-правовой поддержки функционирования. Несколько меньше – 7 баллов – заслужил авторитет председателей ОКС.
Только половина опрошенных понимает процедуру вступления новых членов в состав ОКСов. Не разобрались в ней 37,5%, затруднились ответить 12,5% членов. Вступить в ОКС нелегко, считают 40,6% респондентов, с ними не согласны 34,4% участников, а еще 25% затруднились ответить.
Трудной сочли процедуру инициации рассмотрения вопросов на заседаниях советов 34,4% участников опроса. 43,8%, напротив, полагают, что это несложно. Затруднились дать какую-либо оценку 21,9%.
Почти единодушны члены общественно-консультативных советов в том, чтобы ввести ответственность должностных лиц за неисполнение норм постановления Совмина № 247. Так полагают 96,9% опрошенных.
К сожалению, институт ОКС до сих пор не включен в систему подготовки и принятия решений госорганами, считают 65,6% опрошенных. Не согласились с ними 18,8% респондентов, затруднились ответить – 15,6%.
Рассматривать на заседаниях советов все акты, готовящиеся госорганом, хотели бы 62,5% участников опроса, но 31,3% согласны обойтись более скромными задачами.
Для совершенствования института ОКС предприниматели предложили изменить пропорции состава советов в свою пользу, например, отдав представителям бизнес-союзов 3/4 мест и оставив государственным структурам 1/4. Кроме того, предлагалось не персонифицировать места в советах, а закрепить их за общественными организациями. Не хватает советам процедуры контроля над исполнением их решений. Поэтому предлагается хотя бы обязать госорганы размещать на своих официальных сайтах материалы работы совета, ежегодные отчеты и т.п. Члены советов также хотели бы принимать участие в коллегиях государственных органов и иных постоянных или временных рабочих группах в качестве наблюдателей. Особые надежды связаны с тем, чтобы изменить процедуру подготовки проектов нормативных правовых актов, прикрепляя к проекту, направляемому в Совмин, заключения общественно-консультативных советов.
«Поскольку решения общественно-консультативных советов носят рекомендательный характер, госорганы к ним не прислушиваются, и они не влияют на нормативные акты, – считает вице-председатель Минского столичного союза предпринимателей и работодателей Лилия Коваль. – Опыт участия в советах подсказывает нам, что состав ОКСов должен на 50% состоять из представителей делового сообщества. Когда бизнес-ассоциации выносят на обсуждение обоснованные решения с расчетами и выводами, а представители власти не хотят их принимать, то голосованием большинства выносится решение, что вопрос «неактуальный» и его отводят на задний план».
Представители бизнес-союзов отмечают, что не всегда могут попасть в ОКСы. Порой их состав формируется чиновниками по своему усмотрению, и общественность с опозданием узнает, что совет создан. Если же деловые ассоциации начинают претендовать на место в ОКСе, то могут получить отказ: приказ подписан, поэтому надо ждать следующего года, чтобы «поймать» момент для формирования нового состава.
По мнению Л. Коваль, недостаточно создавать общественно-консультативные советы при министерствах и ведомствах. Скажем, представители бизнеса из областей и районов не всегда могут приехать в Минск, чтобы принять участие в совете. Но многие ОКСы, созданные при исполкомах, не собираются вообще.
Минимальная доза гласности
Больше половины участников опроса (56,3%) считает работу общественно-консультативных советов недостаточно прозрачной и публичной. Затруднились по какой-то причине в ее оценке 12,5% членов. Но здесь имеются и более красноречивые данные.
Анализ интернет-сайтов органов госуправления выявил, что информацию об общественно-консультативных советах, их составе разместили только 5 ведомств из 30, т.е. 17%. Протоколы заседаний советов разместили только 3 ведомства, причем делается это весьма нерегулярно. Например, протоколы, размещенные на сайте Минпрома, датированы 2013 г. Наиболее открыты в работе с советам МНС и ГТК. На официальных сайтах этих ведомств размещена актуальная информация о работе общественных советов.
Гораздо хуже обстоят дела с публикацией проектов актов законодательства. Тот же подп. 9.4 Директивы № 4 предписывал размещать их на официальных сайтах министерств и ведомств в Интернете и (или) СМИ. В Инструкции о порядке подготовки проектов нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, утв. постановлением Совмина от 31.12.2008 № 2070, даже установлено, что проекты актов, в отношении которых предусмотрено обязательное общественное обсуждение, размещаются на сайте государственного органа и иной организации, разрабатывающих проект акта. Этот проект акта может направляться письменно на согласование общественным объединениям предпринимателей, но по усмотрению государственного органа. Он же определяет срок обязательного общественного обсуждения и согласования проектов «исходя из специфики регулируемых общественных отношений». Если по результатам общественного обсуждения и согласования проекта акта заинтересованными государственными органами и иными организациями, общественными объединениями предпринимателей высказаны замечания и предложения, ответственные за подготовку проекта акта принимают меры по устранению разногласий, в т.ч. и путем проведения совещаний для обсуждения несогласованных позиций.
На практике все это делается далеко не всегда. Многие проекты никогда не появляются на сайтах госорганов. Неудивительно, что появление иных указов и постановлений становится для бизнеса полной неожиданностью. Между тем в России практически все проекты законов и иных нормативных актов размещаются на официальных сайтах, где любой желающий может ознакомиться не только с их текстом, но и с обоснованием принятия, подать свои предложения и замечания, поучаствовать в оценке регулирующего воздействия.
Если какой-либо проект нормативного акта поступает на обсуждение, это не гарантирует, что голос бизнеса будет услышан. Во-первых, чиновники могут счесть высказанные замечания несущественными или нецелесообразными, что позволяет их проигнорировать. Во-вторых, времени на изучение документа и подготовку предложений зачастую отводится слишком мало. Не раз бизнес-союзы получали проекты, скажем, в четверг в конце рабочего дня с предложением представить свое мнение в пятницу к 10-00. Естественно, даже хорошо зная тему, нереально всесторонне обсудить документ, собрать замечания экспертов (которых еще надо найти и уговорить сделать что-то на общественных началах), объединить их и дать связный, взвешенный и квалифицированный ответ. А ведь речь идет о вещах, имеющих множество правовых, экономических и социальных нюансов и последствий. Неудивительно, что качество обсуждения порой остается крайне низким. В министерствах объясняют подобные казусы необходимостью срочного решения тех или иных проблем. Но ведь все они возникают не мгновенно, так что, скорее, причину нужно искать в особенностях работы бюрократической машины.
Право советовать
По мнению большинства опрошенных (84,4%), решения ОКС должны быть обязательны для исполнения госорганом, при котором организован совет. Не считают так лишь 9,4%, затруднились ответить 6,3%. Но именно этот вопрос является самым уязвимым в существовании советов. Инициируя их появление, авторы Директивы № 4 попытались создать институт, который играл бы роль обратной связи между государством и бизнесом. Но для устойчивой работы такой сложной системы, как современное общество, требуется много различных обратных связей, включая разделение ветвей власти, независимый суд, влияние мнения гражданского и делового общества на действия государственных органов. Создав советы, наделенные «правом совещательного голоса», чиновники лишь отчасти заполнили пробелы в этой сфере. Давать бизнесу «право вето» никто не собирался, тем более, что это никак не вписывается в систему белорусского права и государственного управления. Поэтому, если для организации процесса (т.е. существования советов) сделано многое, то результат получился весьма скромным: только треть опрошенных позитивно оценивают деятельность таких структур.
На практике советы оказываются эффективными лишь настолько, насколько активны и компетентны их участники, восприимчивы к мнению бизнесменов и экспертов представители госорганов. И если некоторые члены советов, выражая свое мнение, наивно отождествляют его с государственными интересами, то они сильно ошибаются. У ведомств, возглавляющих их лиц, отдельных бюрократических, социальных и коммерческих групп могут быть совершенно иные интересы, которые они тоже считают государственными и готовы отстаивать всеми доступными способами.
Неформальные комментарии презентации исследования, сделанные различными предпринимателями, можно объединить таким тезисом: общественно-консультативные советы – это отчаянная попытка бюрократии установить обратную связь с бизнес-сообществом, которая уничтожена в рамках действующей социально-политической модели. Сегодня власть никак не ответственна перед обществом, и общество никак не может влиять на решения, принимаемые государственными институтами. Попытка придать ОКСам право совещательного голоса сделана, чтобы хоть как-то услышать его мнение. Но поскольку сама по себе эта идея изначально не предполагает реального воздействия делового сообщества на решения, принимаемые властью, то и эффективность этих советов получилась чрезвычайно низкая. Судя по числу респондентов, затруднившихся с ответами на вопросы анкеты, даже среди самих членов советов немало тех, кто не представляет, что это за структуры и какую роль они играют в регулировании бизнеса. Поэтому неудивительно, что среди предпринимателей довольно широко распространено мнение, что ОКСы не вписываются в систему госрегулирования, поскольку играют иногда даже не информационную, а декоративную роль.
При таком обилии субъективных факторов роль советов оказалась далеко не столь значимой, как предполагалось. Это вполне закономерный результат в такой институциональной среде, как белорусская.
