Что хорошо для нормативного акта и всех, кого он касается
Улучшить стабильность и качество отечественного законодательства могла бы оценка последствий принятия законов, указов, постановлений. Шаг в этом направлении сделали 28 июня депутаты Палаты представителей, приняв в первом чтении новую редакцию Закона от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Одна из самых заметных новаций этого документа – появление норм, требующих проведения всестороннего и объективного прогноза предполагаемых последствий принятия нормативных актов, включая оценку их регулирующего воздействия на бизнес.
Представляя документ на сессии, директор Национального центра законодательства и правовых исследований Вадим Ипатов заявил, что по прошествии 16 с лишним лет со дня принятия первой редакции Закона возникла необходимость введения в нормотворческую деятельность новых подходов, обеспечивающих создание более качественного и эффективного законодательства. При этом учитывается опыт правового регулирования таких вопросов за рубежом. Отечественные законодатели намерены упростить правила нормотворческой техники, систематизировать положения законодательных актов, регулирующих данную сферу, обеспечить ясность и доступность нормативных правовых актов (НПА) для граждан и юридических лиц.
Дело техники
В проекте закрепляются система и виды НПА, устанавливается порядок их подготовки, экспертизы, принятия, опубликования, вступления в силу, действия, толкования и систематизации. При этом среди основных нововведений В.Ипатов назвал установление единых обязательных требований к подготовке проектов НПА для всех нормотворческих органов. Обновлена терминология, в т.ч. уточнены определения нормативного и ненормативного правового акта. В ст. 5 проекта устанавливаются требования к локальным актам, причем вводится запрет на включение в них положений, ухудшающих по сравнению с законодательством правовое положение граждан и юридических лиц, на которых распространяется действие такого акта.
Отдельная глава посвящена техническим НПА. Предполагается устранить существующие пробелы в правовом регулировании порядка их подготовки, проведения экспертизы, согласования, принятия, утверждения, юридической силы.
Гласность
Сейчас в Законе имеется лишь оговорка о том, что по решению нормотворческого органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть вынесен на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение. Теперь же в проекте этому вопросу отведена отдельная статья. В ней предусмотрено, что в обязательном порядке на публичное обсуждение выносятся проекты НПА, имеющих важное общественное значение и (или) затрагивающих конституционные права, свободы и обязанности граждан, а также проекты НПА, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности.
Однако любители гласности могут особо не радоваться. Обязательность вынесения на обсуждение не затронет проекты НПА, нацеленных на реализацию основных направлений денежно-кредитной политики, о регулировании кредитных отношений, регулировании и организации денежного обращения, об определении порядка расчетов, о валютном регулировании и валютном контроле, принятие (издание) которых обусловлено необходимостью сокращения (увеличения) расходов республиканского и местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Остальные проекты подлежат публичному обсуждению на сайте «Правовой форум Беларуси», а также с применением других способов, не противоречащих законодательству.
Проекты иных нормативных правовых актов могут быть вынесены на публичное обсуждение по решению субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа (должностного лица), государственного органа (организации), осуществляющего подготовку такого проекта.
Еще одно новшество: гораздо более подробная регламентация процесса принятия НПА в порядке эксперимента. Сейчас в ст. 12 Закона лишь упоминается такая возможность. Теперь же в ст. 8 проекта устанавливается, что по окончании эксперимента производится анализ практики применения «экспериментального» НПА, позитивных и негативных результатов эксперимента, социальных и иных факторов, повлиявших на применение таких актов, произведенных расходов и полученных доходов. Также будет делаться прогноз последствий, предполагаемых расходов и доходов распространения эксперимента без ограничения его действия. По итогам этих исследований будет приниматься решение о целесообразности принятия (издания) по данному кругу вопросов нового НПА.
Разъяснение непонятного
Среди наиболее болезненных для бизнеса проблем всегда числится вопрос разъяснения нормативных правовых актов. В проекте ему уделено особое внимание.
Так устанавливается, что в случае обнаружения неясностей и различий в содержании и понимании НПА, а также противоречий в практике его применения, если не требуется внесения в акт (его структурные элементы) соответствующих изменений, нормотворческий орган (должностное лицо), принявший (издавший) этот акт, или, если иное не предусмотрено Конституцией, уполномоченный им орган может осуществить официальное толкование его нормативных правовых предписаний путем принятия (издания) соответствующего нормативного правового акта.
При официальном толковании НПА разъясняется или уточняется его юридический смысл, раскрывается содержание нормативных правовых предписаний, определяется их место в системе законодательства, выявляются функциональные и иные связи этих предписаний с другими нормативными правовыми предписаниями, регулирующими различные стороны одного и того же вида общественных отношений.
Государственные органы (организации), осуществляющие регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо иные уполномоченные государственные органы (организации) при необходимости подготавливают письменные разъяснения содержания, порядка применения НПА.
Такие разъяснения даются в порядке, предусмотренном законодательством об обращениях граждан и юридических лиц. При этом в проекте подчеркивается, что разъяснения, в т.ч. в письмах государственных органов (организаций), не имеют обязательной юридической силы и носят рекомендательный характер.
При официальном толковании и разъяснении НПА не допускается изменение содержания его нормативных правовых предписаний, введение или усиление ответственности граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, ограничений их прав и свобод либо лишение имеющихся прав и свобод, возложение дополнительных (увеличенных) по сравнению с ранее существовавшими обязанностей, установление усложненного порядка реализации этих прав, свобод и обязанностей. Кроме того, при принятии решений, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, не допускается произвольное толкование нормативного правового акта при его применении.
В случае неясности или нечеткости предписаний нормативных правовых актов (до их устранения) суды, другие государственные органы, иные организации (должностные лица) принимают решения исходя из максимального учета интересов граждан, в т.ч. ИП, и юрлиц. Заметим, что такая формулировка заметно отличается от формулировки подп. 9.1 Директивы № 4, где декларировалось намерение установить, что в случае неясности или нечеткости предписаний актов законодательства суды, другие госорганы и иные госорганизации, должностные лица принимают решения в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан.
Что из этого выйдет
Главное, давно обещаемое и обсуждаемое новшество – появление в проекте требования проводить всесторонний и объективный прогноз предполагаемых последствий принятия (издания) НПА, в т.ч. числе оценку его регулирующего воздействия на условия осуществления предпринимательской деятельности. При этом оговаривается, что такая оценка производится в случаях, предусмотренных Законом, и в порядке, установленном Совмином. В ст.ст. 47 и 48 проекта регламентируются общие вопросы такого прогнозирования и оценки.
В частности, должны прогнозироваться финансово-экономические, социальные и экологические последствия принятия (издания) НПА, включая оценку их влияния на доходы, расходы и источники финансирования бюджета, граждан, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц.
У бизнеса особый интерес вызовет ст. 48 проекта, посвященная оценке регулирующего воздействия проекта НПА на условия осуществления предпринимательской деятельности. Целью такой оценки должно быть выявление положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для субъектов предпринимательской деятельности.
Однако оценку регулирующего воздействия будет осуществлять государственный орган (организация), инициирующий разработку соответствующего проекта, а на стадии его подготовки – ответственные за нее госструктуры.
В случае установления влияния последствий принятия (издания) нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности проект направляется на заключение в Минэкономики, если иное не установлено Совмином.
Эти органы могут при надобности привлекать для такой оценки иные государственные органы (организации) в соответствии с их компетенцией. А вот возможность участия самого бизнеса и общественности в оценке регулирующего воздействия выглядит весьма туманно, что не осталось без внимания парламентариев. Например, депутат Владислав Щепов поинтересовался, готовы ли субъекты законодательства к внедрению института оценки регулирующего воздействия (ОРВ), который возлагает на них дополнительные обязанности? Чем она будет регламентироваться, кроме закона?
Оказалось, директор НЦЗПИ довольно сдержанно оценивает ОРВ. Он честно посоветовал не придавать новому институту особого значения. По его мнению, у нас и так в настоящее время существует «требование о прогнозе последствий принятия любого НПА». Сегодня, как отметил В.Ипатов, поставлена цель – достижение высоких результатов экономического развития нашего государства. Естественно, «это наша безопасность, это суверенитет нашей страны», и здесь нужно создать все условия для субъектов предпринимательской деятельности, которые позволят им реализовать свою функцию. Для чего отдельной строкой и вписывается ОРВ, которая призвана содействовать разработке более эффективной государственной политики. Она должна заставить разработчиков НПА оценить проект прежде всего с точки зрения того, чтобы не создавались дополнительные административные процедуры для предпринимателей, необходимо обеспечить нормальные условия для субъектов хозяйствования любой формы собственности.
Поскольку все министерства согласовывали этот законопроект, можно считать, что они готовы к введению ОРВ и, как считает В.Ипатов, добровольно взяли на себя определенные обязательства.
